الطعن رقم 1240 لسنة 44 قضائية عليا

جلسة 30 من يناير سنة 2002م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ جودة عبدالمقصود فرحات

نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ سامى أحمد محمد الصباغ، وعبدالله عامر إبراهيم، وأحمد عبدالعزيز أبوالعزم، ومصطفى محمد عبدالمعطي

نواب رئيس مجلس الدولة

وبحضور السيد الأستاذ المستشار المساعد/ ناصر عبدالرحمن

مفوض الدولة

وسكرتارية السيد/ عصام سعد ياسين

سكرتير المحكمة

الطعن رقم 1240 لسنة 44 قضائية عليا

محال صناعية وتجارية

ـ الترخيص بها ـ إلغاء ترخيص المحل لإزالته ـ أثره.

المادتان (9)، (16) من القانون رقم 453 لسنة 1954 بشأن المحال الصناعية والتجارية وغيرها من الأعمال المقلقة للراحة والمضرة بالصحة والخطرة.

حدد المشرع حالات إلغاء رخص المحال الصناعية والتجارية باعتبار أنها فى الأصل رخص دائمة بحيث لا يلغى الترخيص إلا إذا توافرت إحدى الحالات التى نص عليها ومن بينها حالة إزالة المحل ولو أعيد بناؤه، مما يستفاد منه أن إزالة المحل تنهى المركز القانونى الذى نشأ للمرخص له، ولا يحق له استصحاب هذا المركز بإعادة بناء المحل وإنما ينبغى عليه أن يسلك الطريق الذى رسمه القانون للحصول على ترخيص جديد طبقًا لشروطه دون أن يركن إلى فكرة الحق المكتسب أو المركز القانونى السابق ـ أثر ذلك ـ لا يمكن الارتكان إلى ما تضمنته أحكام القانون رقم 49 لسنة 1977 فى شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر من أحقية مستأجرى الوحدات التى يتم هدمها وفقًا لأحكام هذا القانون فى شغل الوحدات بالعقار الجديد الذى أعيد بناؤه ـ تطبيق.

الإجــــــــــراءات

بتاريخ 16/12/1997 أودعت هيئة قضايا الدولة نائبة عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 1240/44ق. ع فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى بالقاهرة فى الدعويين رقمى 8845/48ق و7296/49ق بجلسة 28/10/1997 القاضى بقبول الدعويين شكلاً فيما يتعلق بطلب تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بإلغاء الرخص ووقف تنفيذ القرار المطعون فيه مع ما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.

وطلب الطاعن ـ للأسباب الواردة بتقرير الطعن ـ قبوله شكلاً وبوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه بصفة مستعجلة، وفى الموضوع بإلغائه والقضاء مجددًا برفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه وإلزام المطعون ضده المصروفات.

وجرى إعلان عريضة الطعن إلى المطعون ضده على النحو الثابت بالأوراق.

وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريرًا بالرأى القانونى ارتأت فيه قبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار وإلزام المطعون ضده المصروفات.

وتحددت جلسة 17/1/2000 لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة الإدارية العليا، وتداولت نظره إلى أن قررت إحالته إلى الدائرة السادسة موضوع لنظره بجلسة 29/8/2001 وقد نظرته هذه المحكمة ثم قررت حجزه ليصدر فيه الحكم بجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمــــــــــة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.

من حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية المقررة قانونًا.

ومن حيث إن عناصر هذا النزاع تخلص ـ حسبما يبين من الأوراق ـ فى أن المطعون ضده أقام الدعوى رقم 8845/48ق أمام محكمة القضاء الإدارى بالقاهرة طالبًا الحكم بقبول الطعن شكلاً وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ أمر الغلق الإدارى رقم 267 لسنة 1994 الصادر من حى الزيتون والمسلم له فى 27/9/1994، وفى الموضوع بإلغاء القرار المذكور، وإلزام حى الزيتون بتجديد الترخيص الصادر للطالب تحت رقم 277 ملف رقم 150/16/1117 وذلك إعمالاً لنص المادة 49 من القانون رقم 49 لسنة 1977 والمادة 54 من ذات القانون مع إلزام المدعى عليهما بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة تأسيساً على أنه كان يستأجر دكانين بالعقار رقم 23 سابقاً حالياً 43 شارع سليم الأول بالزيتون، وحاصل على الترخيص رقم 277 ملف رقم150/16/1117 فى نشاط تشغيل المعادن فى عام 1978 بيد أن مالك العقار حصل على ترخيص بهدم العقار بقصد إعادة بنائه وزيادة مسطحاته وعدد وحداته إعمالاً للقانون رقم 49 لسنة 1977 الخاص بتنظيم العلاقة بين المالك والمستأجر ثم على ترخيص بناء تضَّمن طبقاً للرسومات الهندسية المعتمدة بأن الدور الأرضى عبارة عن جزءين، الأول خدمات جراج وهو بذات المساحة التى كانت مؤجرة له والجزء الثانى جراج وذلك طبقًا للمادة 54 من القانون رقم 49 لسنة 1977 سالف الذكر وأضاف المدعى أن المالك أقام البناء المصرح به وتسلم منه ذات الوحدة التى تم هدمها وباشر فيها نشاطه السابق إعمالاً للترخيص الممنوح له عام 1978 بإدارة المحل فى نشاط تشغيل المعادن إلا أنه فوجئ بصدور القرار الإدارى رقم 267 لسنة 1994 بغلق الورشة إدارياً وقامت شرطة المرافق بتنفيذ قرار الغلق بمقولة إدارتها بدون ترخيص وعلى أثر ذلك تقدم للحى المذكور للحصول على ترخيص جديد لذات المحل عن نشاط شحن بطاريات وسدد الرسوم المقررة للمعاينة بيد أنه بتاريخ 14/6/1994 فوجئ برفض الحى السير فى إجراءات الترخيص بدعوى أن الدور الأرضى جراج وهو ما يخالف الحقيقة والرسومات الهندسية التى صدر على أساسها ترخيص إعادة بناء العقار بعد هدمه والتى تضمنت أن جزءًا من الدور الأرضى مخصص خدمات جراج وهو بذات المساحة التى كانت مؤجرة إليه وأنه طبقًا للمادة 54 من القانون 49 لسنة 1977 يتوجب على الحى إصدار الترخيص له بذات مواصفات الترخيص السابق الحاصل عليه برقم 277 ملف 150/16/1117 وبذلك خلص المدعى إلى طلباته آنفة البيان.

وبتاريخ 2/10/1994 أقام ذات المدعى دعوى أمام محكمة القاهرة للأمور المستعجلة طالباً فيها الحكم بقبولها شكلاً، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار رقم 267/1994 الصادر من منطقة الإسكان بحى الزيتون بغلق المحل إلى أن يفصل فى الدعوى رقم 8845/48ق المقامة أمام محكمة القضاء الإدارى مع إلزام المستشكل ضدهم المصروفات وفى 28/5/1995 قضت المحكمة فى مادة تنفيذ وقتية بعدم اختصاصها ولائياً وبإحالته إلى محكمة القضاء الإدارى للاختصاص. وقد وردت القضية وقيدت بجدول تلك المحكمة برقم 7296/49ق وجرى نظرها على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، وبجلسة 16/7/1996 قررت محكمة القضاء الإدارى ضم هذه الدعوى 8845/48ق ليصدر فيهما حكم واحد.

وبتاريخ 28/10/1997 أصدرت المحكمة حكمها بوقف تنفيذ قرار إلغاء الرخصة 277/1978 مع ما يترتب على ذلك من آثار وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.

وأقامت المحكمة قضاءها على أساس أنه لا خلاف بين الطرفين فى أن المدعى كان يستأجر ورشة بالعقار رقم 23 ش قصر الضيافة سابقًا وحصل على الرخصة رقم 277 بتاريخ 23/3/1978 ملف رقم 150/16/1117 لإدارتها فى نشاط تشغيل المعادن واستمر المدعى يزاول نشاطه إلى أن حصل مالك العقار على ترخيص بالهدم فى 16/3/1981 إعمالاً لأحكام الفصل الأول من الباب الثانى من القانون رقم 49 لسنة 1977 فى شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر والخاص بهدم المبانى غير السكنية وإعادة بنائها بشكل أوسع، ثم حصل على الترخيص رقم 173 لسنة 1984 لإعادة بناء العقار المذكور  من دور أرضى جراج وميزانين وخمسة أدوار متكررة ويتضح من الرسم الهندسى للدور الأرضى سواء المقدم من المدعى أو الجهة الإدارية والصادر على أساسه ترخيص البناء أن الدور الأرضى عبارة عن جزءين الأول يمين المدخل عبارة عن خدمات جراج والثانى مسار المدخل خارج وأن المدعى عاود مباشرة نشاطه استنادًا للترخيص رقم 277 لسنة 1978 منذ أعيد بناء العقار كما قام بسداد رسوم التفتيش منذ 1987 حتى 1994، إلى أن وردت شكاوى للحى المدعى عليه الثانى بتحويل الجراج إلى محلات وإثر معاينة العقار أصدر الحى المدعى عليه عدة قرارات منها ما يخص هذه الدعوى وهو قرار الغلق الإدارى رقم 267 لسنة 1994 لورشة المدعى استناداً لإدارتها بدون ترخيص، حيث إن الترخيص السابق يعتبر ملغى بقوة  القانون لهدم العقار حسبما ترى الجهة الإدارية، ثم بتاريخ 31/8/1994 تقدم المدعى بطلب الحصول على رخصة للمحل المذكور عن نشاط شحن البطاريات إلا أن الجهة الإدارية أخطرته برفض طلب الترخيص لعدم ملاءمة الموقع بدعوى أن الدور الأرضى طبقًا للرسومات الهندسية المصاحبة لترخيص البناء تفيد أنه جراج.

وأضافت المحكمة بأن البيّن مما تقدم أن السبب الذى ارتكنت إليه الجهة الإدارية لإصدار القرار المطلوب وقف تنفيذه يتمثل فى اعتبار الترخيص رقم 277 لسنة 1978 ملغى بقوة القانون لهدم المحل وإزالته رغم إعادة بنائه وبهذه المثابة فإن من المقرر أنه إذا ما أفصحت الجهة الإدارية عن أسباب القرار فإنها بهذا القرار تكون خاضعة لرقابة القضاء الإدارى للتحقيق من مطابقتها للواقع والقانون وبيان ما إذا كانت تلك الأسباب تتفق والأصول التى استمدت منها أم أنها منتزعة من غير أصول موجودة أو مستخلصة بالمخالفة لها ومن ثَمَّ يكون القرار فى هذه الحالة فاقدًا لركن من أركانه وهو ركن السبب.

وعن صحة هذا السبب فقد نصت المادة (9) من القانون رقم 453 لسنة 1954 فى شأن المحال الصناعية والتجارية وغيرها من المحال المقلقة للراحة والمضرة بالصحة العامة على أن الرخص التى تصرف طبقًا لهذا القانون دائمة ما لم ينص على توقيتها ……. كما نصت المادة 16 منه المعدلة بالقانون رقم 359 لسنة 1956 على أن “تلغى رخصة المحل فى الأحوال الآتية:1) …………. 2) …………. 3) إذا أزيل المحل ولو أعيد بناؤه أو إنشاؤه”.

وتنص المادة 49 من القانون رقم 49 لسنة 1977 فى شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر على أنه “يجوز لمالك المبنى المؤجر كل وحداته لغير أغراض السكن أن ينبه على المستأجرين بإعلان على يد محضر بإخلاء المبنى بقصد إعادة بنائه وزيادة مسطحاته وعدد وحداته وذلك وفقًا للشروط والأوضاع الآتية:

أ-أن يحصل المالك على التصاريح والتراخيص والمواصفات اللازمة لهدم وإعادة البناء وفقاً لأحكام ـ القانون على أن يتضمن الترخيص بناء وحدات جديدة تصلح لذات الغرض الذى كانت تستعمل فيه الوحدات المرخص بهدمها ………”.

وتنص المادة 54 من القانون المذكور على أنه “لمستأجرى الوحدات التى يتم هدمها وفقاً لأحكام هذا الفصل الحق فى شغل الوحدات بالعقار الجديد الذى أعيد بناؤه ويلتزم المالك
أو خلفه العام أو الخاص بإنشاء وحدات جديدة تصلح لذات الغرض الذى كانت تستعمل فيه الوحدات المهدمة ما لم تحل التشريعات دون ذلك…….”.

ومن حيث إنه وإن كانت أحكام المادتين 9، 16 من القانون رقم 453 لسنة 1954 مفادها أن الرخصة الممنوحة طبقًا لهذا القانون دائمة ما لم ينص فى الرخصة على توقيتها ولا يجوز إلغاؤها إدارياً إلا فى الأحوال المحددة بالمادة 16 من القانون المذكور ومنها حالة هدم وإزالة المحل إلا أن هذا النظر يتعين أن يتم فى ضوء الأحكام الواردة بالفصل الأول من الباب الثانى المتعلق بهدم المبانى غير السكنية لإعادة بنائها بشكل أوسع خاصة وأن أحكام القانون 49 لسنة 1977 هى أحكام لاحقة على القانون رقم 453 لسنة 1954، وأن أحكام القانون تكمل بعضها البعض ولم توضع للتعارض ما لم يتضّمن نصًا صريحًا بالاستثناء وبهذه المثابة فإنه لا مجال لإعمال حكم الفقرة الثالثة من المادة 16 من القانون رقم 453 لسنة 1954 على المحال التى ينطبق فى شأنها الفصل الأول من الباب الأول من القانون رقم 49 لسنة 1977 طالما لم يثبت من الأوراق أو يتضح للجهة الإدارية أن ثمة مخالفة للرخص الممنوحة لهذه المحال قبل الهدم فى حالة مباشرتها لذات النشاط المرخص به بعد إعادة البناء بحسبان أن الرخصة خلال فترة الهدم وإعادة البناء يرد عليها مانع مادى من السريان يزول بإعادة البناء، وهذا النظر هو ما يتفق مع إرادة المشرع  فى تشجيع هدم وإعادة بناء الأماكن المؤجرة لغير الأغراض السكنية ولا يترتب عليه إهدار أو المساس بالمراكز القانونية الذاتية للحاصلين على رخص وفقًا لأحكام القانون رقم 453 لسنة 1954 ومتى كان ما تقدم وكان الثابت عدم صحة السبب الذى استندت إليه الجهة الإدارية فى إصدار القرار المطعون فيه وعليه فإن القرار المطعون فيه يكون بحسب الظاهر مرجح الإلغاء عند نظر الموضوع وبالتالى يتوافر ركن الجدية فضلاً عن ركن الاستعجال لما فى غلق المحل من حرمان المدعى من مصدر رزقه بغير مسوغ قانونى وهى نتائج يتعذر تداركها مما يستوجب الحكم بوقف تنفيذه وما يترتب عليه من آثار أخصها عدم الاعتداد بقرار الغلق رقم 267 لسنة 1994 لقيامه على غير سند من القانون.

ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل يقوم على أساس مخالفة الحكم المطعون فيه للقانون والخطأ فى تطبيقه لأسباب حاصلها أن الحكم أخطأ فى تناوله بحث مشروعية القرار رقم 267 لسنة 1994 بغلق ورشة شحن البطاريات التى يديرها المطعون ضده بدون ترخيص بعد أن كانت الرخصة قد ألغيت وقرر عدم الاعتداد بهذا القرار مما يجعله متجاوزًا لحدود اختصاصه فى فحص الطلبات.

كما أن الفقرة الثالثة من المادة (16) من القانون رقم 453 لسنة 1954 فى شأن المحال التجارية والصناعية أوجبت إلغاء الترخيص فى حالة هدم المحل ولو أعيد بناؤه ومن ثَمَّ فلا اجتهاد مع صراحة هذا النص بالقول بأن رخصة المحل خلال فترة إعادة بنائه تعتبر موقوفة لتعارض هذا الاجتهاد مع مدلول النص، ولأن قانون إيجار الأماكن لا يخاطب الجهة الإدارية القائمة على تطبيق قانون المحال التجارية والصناعية، وإنما ينظم العلاقة بين المالك والمستأجر، إذ ألزم المالك بتسليم المستأجر وحدة من العقار بذات المواصفات بعد إعادة البناء ولكنه لم يلزم الإدارة المختصة بمنح الترخيص وترك ذلك الأمر للقانون المنظم لمنح هذه التراخيص وقد اختتمت الجهة الإدارية طعنها بطلباتها المذكورة.

ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة جرى على أن ولاية مجلس الدولة فى وقف تنفيذ القرارات مشتقة من ولايتها فى الإلغاء وفرع منها ومردها إلى الرقابة القانونية التى بسطها القضاء الإدارى على القرار على أساس وزنه بميزان القانون وزنًا مناطه مبدأ المشروعية إذ يتعين على القضاء الإدارى ألاَّ يوقف قرارًا إداريًا إلا إذا تبين له بحسب الظاهر من الأوراق ودون مساس بأصل الحق أن طلب وقف التنفيذ توافر فيه ركنان:

أولهما: ركن الجدية ويتمثل فى قيام الطعن فى القرار على أسباب جدية من حيث الواقع والقانون تحمل على ترجيح الحكم بإلغائه عند نظر الموضوع.

ثانيهما: ركن الاستعجال بأن يكون من شأن استمرار القرار وتنفيذه نتائج يتعذر تداركها لو قضى بإلغائه.

ومن حيث إنه بالنسبة لركن الجدية: فلقد نصت المادة (16) من القانون رقم 453/1954 فى شأن المحال الصناعية والتجارية على أنه ” تُلغَى رخصة المحل فى الأحوال الآتية:

1ـ إذا أوقف المرخص إليه العمل بالمحل وأبلغ الجهة المنصرف منها الرخصة بذلك.

2ـ إذا أوقف العمل بالمحل لمدة تزيد على عامين فى محلات القسم الأول، وعام فى محلات القسم الثانى.

3ـ إذا أزيل المحل ولو أعيد بناؤه أو إنشاؤه.

ولما كان البادى من النص المذكور أن المشرع حدد حالات إلغاء رخص المحال الصناعية والتجارية باعتبار أنها فى الأصل رخص دائمة بحيث لا يُلغى الترخيص إلا إذا توافرت إحدى الحالات التى نصت عليها المادة المذكورة ومن بينها حالة إزالة المحل ولو أعيد بناؤه أو إنشاؤه مما يُستفاد منه أن إزالة المحل ينهى المركز القانونى الذى نشأ للمرخص له، ولا يحق له استصحاب هذا المركز بإعادة بناء المحل وإنما ينبغى عليه أن يسلك الطريق الذى رسمه القانون رقم 453/1954 المشار إليه للحصول على ترخيص جديد طبقًا لشروطه دون أن يركن إلى فكرة الحق المكتسب أو المركز القانونى السابق أو ما تضمَّنه القانون رقم 49/1977 فى شأن تأجير وبيع الأماكن وتنظيم العلاقة بين المؤجر والمستأجر من أن لمستأجرى الوحدات التى يتم هدمها وفقًا لأحكام هذا الفصل الحق فى شغل الوحدات بالعقار الجديد الذى أعيد بناؤه وذلك لاختلاف مجال العلاقة التنظيمية التى يحكمها كل من القانونين.

وإذ أقام الحكم المطعون فيه قضاءه على أساس عدم الاعتداد بالحالة الثالثة من المادة (16) من القانون رقم 453/1954 على المحال التى ينطبق فى شأنها الفصل الأول من الباب الأول من القانون رقم 49/1977 طالما لم يثبت من الأوراق أو يتضح للجهة الإدارية أن ثمة مخالفة للرخص الممنوحة لهذه المحال قبل الهدم بحيث يكون للمرخص له مباشرة ذات النشاط المرخص به بعد إعادة البناء إذ إن الرخصة خلال فترة الهدم وإعادة البناء يرد عليها مانع مادى من السريان يزول بإعادة البناء، وبالتالى لا يجوز إهدار أو المساس بالمراكز القانونية الذاتية للحاصلين على رخص وفقًا لأحكام القانون رقم 453/1954 وهو ما تنتفى به صحة السبب الذى قام عليه القرار الطعين بغلق المحل على زعم من مباشرة النشاط بدون ترخيص.

ومن حيث إن ما ذهب إليه الحكم الطعين على هذا النحو يخالف صحيح الواقع وما تضمنه صريح نصوص القانونين رقمى 453/1954، 49/1977 المشار إليهما، فمن ثَمَّ يكون حريًا بالإلغاء ويكون القرار بغلق المحل القائم على إدارته بدون ترخيص صحيحًا يتفق مع أحكام القانون بما ينتفى به تحقق ركن الجدية فى طلب وقف تنفيذ القرار ودون بحث فى مدى توافر ركن الاستعجال لعدم الحاجة إليه، ومن ثَمَّ يتعين القضاء برفض طلب وقف تنفيذه.

ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم بمصروفاته عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبرفض طلب وقف تنفيذ القرار المطعون فيه، وألزمت المطعون ضده المصروفات.