الطعن رقم 12748 لسنة 48 قضائية . عليا:

جلسة 1 من مارس سنة 2005م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار / كمال زكى عبد الرحمن اللمعى

نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ يحيى خضرى نوبى محمد، ومنير صدقى يوسف خليل، وعبد المجيد أحمد حسن المقنن، وعمر ضاحى عمر ضاحى

 نواب رئيس مجلس الدولة

وبحضور السيد الأستاذ المستشار/حسين محمد صابر

مفوض الدولة

وسكرتارية السيد/ محمد عويس عوض الله      

سكرتير المحكمة

الطعن رقم 12748 لسنة 48 قضائية . عليا:

عقد إدارى ــ

صور من العقود الإدارية ــ التعهد بخدمة مرفق عام ــ الشرطة ــ الالتزام برد النفقات عند الإخلال بهذا التعهد.

طبقًا للمادة (33) من قانون أكاديمية الشرطة رقم 91 لسنة 1975، التعهد بخدمة مرفق عام لمدة محددة مع التزام المتعهد برد ما أنفقه المرفق على تدريبه علميًا وعمليًا فى حالة إخلاله بالتزامه هو عقد إدارى تتوافر فيه خصائص ومميزات هذا العقد، وأن الأصل فى تفسير العقود ــ إدارية أو مدنية ــ هو التعرف على النية المشتركة للمتعاقدين حسبما تفصح عنها عبارات العقد فإن كانت واضحة تكشف بذاتها عن هذه النية فلا وجه للحيد عنها أو مخالفتها أو الاجتهاد فى تفسيرها بما ينأى عن صراحتها وعن وضوح عباراتها ومقتضى دلالتها ومتى ثبت أن هذه النية واضحة فى الالتزام بخدمة مرفق عام مدة محددة سلفاً مع التزام المتعهد فى حالة إخلاله بهذا الالتزام برد ما أنفق على تدريبه علميًا وعمليًا ــ مفاد ذلك:ــ قيام التزام أصلى يقع على عاتق المتعاقد مع المرفق محله أداء الخدمة للمدة المتفق عليها والتزام بديل محله دفع ما أنفق عليه فى تدريبه علميًا وعمليًا، ويحل الالتزام البديل فور الإخلال بالالتزام الأصيل ويتحقق الإخلال بالالتزام الأصلى بعدم أداء الخدمة كامل المدة المتفق عليها، ولا تبرأ ذمة المتعاقد من التزامه إلا بأداء كامل الالتزام البديل وهو كامل النفقات التى أنفقت عليه ــ تطبيق.

الإجـــــراءات

فى يوم الأحد الموافق 18/8/2002 أودع الأستاذ/صلاح الدين أنور، المستشار بهيئة قضايا الدولة نائبًا عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرًا بالطعن قيد بجدولها العمومى تحت رقم 12748 لسنة 48 ق. عليا فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى ــ الدائرة السادسة فى الدعوى رقم 9874 لسنة 55 ق بجلسة 10/ 7/2002، والقاضى منطوقه “بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلزام المدعى عليه بصفته بأن يؤدى إلى المدعى بصفته بأن يؤدى إلى المدعى مبلغ 40و46602 (ستة وأربعون ألفًا وستمائة واثنى جنيه وأربعون قرشًا) والمصروفات”.

وطلب الطاعن بصفته ــ للأسباب الواردة بتقرير الطعن ــ الحكم بقبول الطعن شكلاً وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وفى الموضوع بإلغائه والقضاء مجددًا برفض الدعوى مع إلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتى التقاضى.

وقد جرى إعلان تقرير الطعن إلى المطعون ضده على النحو الثابت بالأوراق.

وأودعت هيئة مفوضى الدولة تقريرًا مسببًا بالرأى القانونى فى الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعًا وإلزام الإدارة المصروفات ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بالدائرة الثالثة عليا بجلستها المنعقدة فى 7/12/2003 وما تلاها من جلسات على النحو المبين بمحاضرها وبجلسة 3/3/2004 قررت تلك الدائرة إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا الدائرة “الثالثة ــ موضوع” وحددت لنظره أمامها جلسة 29/6/2004 وقد تدوول نظر الطعن أمام هذه الدائرة بالجلسة المذكورة والجلسات التالية لها على النحو الثابت بمحاضرها حيث أودع محامى الدولة مذكرة بدفاع الجهة الإدارية الطاعنة صممت فى ختامها على الطلبات الواردة بتقرير الطعن، كما أودع الحاضر عن المطعون ضده مذكرة بالدفاع التمس فى ختامها الحكم برفض الطعن مع إلزام جهة الإدارة الطاعنة المصروفات.

وبجلسة 19/10/2004 قررت المحكمة حجز الطعن للحكم فيه بجلسة 28/12/2004، وبتلك الجلسة تقرر مد أجل النطق بالحكم لجلسة 1/3/2005 لاستمرار المداولة, وبهذه الجلسة تم النطق بالحكم علنًا وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه ومنطوقه.

المحكمـــــــــة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانونًا.

ومن حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية المقررة قانونًا، فمن ثَمَّ يتعين الحكم بقبوله شكلاً.

ومن حيث إن عناصر النزاع تخلص ــ حسبما يبين من الحكم المطعون فيه وسائر الأوراق ــ فى أن المطعون ضده أقام الدعوى رقم 9874 لسنة 55 ق أمام محكمة القضاء الإدارى ــ بموجب عريضة مودعة قلم كتابها بتاريخ 26/8/2001 طالبًا فى ختامها الحكم بقبولها شكلاً وفى موضوعها بأحقيته فى استرداد المبلغ الذى دفعه لوزارة الداخلية  دون وجه حق. مع إلزام جهة الإدارة المصروفات على سند من القول إنه تخرج فى كلية الشرطة وعُيّن ضابطًا بهيئة الشرطة، ثم تقدم للتعيين بمجلس الدولة، وصدر قرار جمهورى تضمن تعيينه به واشترطت الوزارة لقبول استقالته من  خدمتها أن يدفع مبلغ 46602 جنيه بمقولة إنه يمثل النفقات الدراسية التى تكبدتها أكاديمية الشرطة وإزاء إصرار  الوزارة على هذا الموقف اضطر إلى دفع هذا المبلغ، ثم طالب برده ولكن دون جدوى وتقدم بطلب إلى لجنة التوفيق لفض  المنازعات فأصدرت توصيتها بتاريخ 20/6/2001 بإعفائه من كل المصروفات واستحقاقه لاسترداد ما سبق دفعه ولم توافق الوزارة على تنفيذ التوصية مما حدا به على رفع دعواه الماثلة استنادًا إلى نص المادة (33) من القانون رقم 91 لسنة 1975بإنشاء أكاديمية الشرطة وكتاب وزير الداخلية إلى وزير العدل رقم 121فى 22/9/1999 وكتاب مساعد وزير الداخلية رقم 7615 المؤرخ 20/6/1996 إلى هيئة قضايا الدولة بشأن إعفاء دفعات من ضباط الشرطة الذين عُيّنوا بهيئات قضائية من سداد مبالغ مماثلة وعلى ذلك فإنه لا يجوز لجهة الإدارة التفرقة فى المعاملة بين ذوى المراكز القانونية المتماثلة وأن مخالفة هذا المبدأ يشكل مساسًا بمبدأ المساواة وهو مبدأ دستورى ويجعل مسلك الإدارة مشوبًا بالانحراف وأنه ليس مقبولاً بعد أن استعمل وزير الداخلية الرخصة المخولة له فى عُجز المادة (33) سالفة الذكر بإعفاء من عُيّنوا بالهيئات القضائية من النفقات الدراسية باعتبار أنهم سيخدمون الوطن فى موقع آخر يتصل بتطبيق القانون واستتباب الأمن وتحقيق العدالة ــ أن تغاير جهة الإدارة فى المعاملة بالنسبة للمدعى مختتمًا عريضة دعواه بطلب الحكم بما تقدم.

وبعد أن تدوولت الدعوى أمام محكمة القضاء الإدارى أصدرت الحكم المطعون فيه وشيدت قضاءها على أسباب حاصلها أنه وإن كان لا يوجد ما يحول بين الجهة الإدارية وهى بصدد مباشرتها لسلطتها التقديرية أن تحدد هى بذاتها مقدمًا ضوابط ممارستها التى تحكم ما يصدر منها من قرارات فردية استنادًا لهذه السلطة تسهيلاً لمهمتها وتجنبًا لاختلاف التعامل بين الحالات الفردية وإصدار قرارات تتنكر لمبدأ المساواة ، وإذا كانت الوزارة تستند فى تحصيل المبلغ المشار إليه من المدعى إلى قرار وزير الداخلية الصادر بالتصديق على ما قرره المجلس الأعلى للشرطة بجلسته المعقودة بتاريخ  28/10/1998 بإلزام ضابط الشرطة الذى ينقل إلى أية جهة حكومية بسداد النفقات الدراسية إذا لم يكن قد أمضى عشر سنوات بخدمة الوزارة من تاريخ تخرجه، فإن هذا القرار لا يصح سندًا لتحميل المدعى فى الحالة المعروضة بضعف نفقات الدراسة بأكاديمية الشرطة، إذ إن قرار وزير الداخلية فى هذا الشأن يستند إلى نص المادة (33) من القانون رقم 91 لسنة 1975 المشار إليه التى جعلت للوزير سلطة تقديرية فى الإعفاء من كل أو بعض هذه النفقات، أى أن ذلك القرار صدر فى مجال سلطة تقديرية ولا يتعلق بحالة أو حالات فردية، ومن ثَمَّ فهو من قبيل التعليمات التى لا ترقى إلى مستوى القرار اللائحى أو التنظيمى بالمعنى الدقيق له، لأنه لم يصدر بناءً على تفويض من المشرع، حيث خلا القانون سالف الذكر من نص يخول وزير الداخلية إصدار قرار تنظيمى أو لائحى فى هذا المجال، ولا يجوز لجهة الإدارة أن يصل بها تنظيمها لهذه السلطة إلى حد التخلى عنها حسبما يفيد ما صدر عن المجلس الأعلى للشرطة فى 28/10/1998الذى أطلق إلزام خريج الشرطة بالنفقات حتى ولو كان عدم وفائه بالتزام الخدمة بهيئة الشرطة بسبب النقل إلى أية جهة حكومية، وفضلاً عن ذلك فإن هذه التعليمات مخالفة لنص القانون وتعطل حكمه فى جواز الإعفاء من النفقات فى هذه الحالات، كما خالف هذا القرار واقع التطبيق العملى، حيث ثبت من الأوراق ومذكرات دفاع الجهة الإدارية أنه تم بالفعل إعفاء خريجين من هذه النفقات رغم تركهم الخدمة بهيئة الشرطة قبل مضى عشر سنوات من التخرج والتحاقهم بالمخابرات العامة بعد صدور التعليمات المشار إليها من المجلس الأعلى للشرطة.

وخلصت محكمة القضاء الإدارى إلى أنه بناءً على ما تقدم يحق للمدعى (المطعون ضده) التمسك بعدم انطباق  تلك التعليمات عليه وبأن يظل مخاطبا بكامل أحكام المادة (33) من قانون أكاديمية الشرطة ومن بينها تخويل وزير الداخلية بعد أخذ رأى المجلس الأعلى للشرطة سلطة تقديرية فى الإعفاء من ضعف نفقات الدراسة بالأكاديمية وهو ما سبق إعماله فى شأن المنقولين للعمل بإحدى الهيئات القضائية، حيث تم إعفاؤهم من هذه النفقات بقرار المجلس الأعلى الشرطة فى 12/6/1996، وإذ خالفت جهة الإدارة هذا القرار وقامت بتحصيل النفقات المشار إليها من المدعى رغم توافر ضوابط الإعفاء فى شأنه، فإن هذا التحصيل يكون على غير أساس صحيح من القانون ويتعين إلزامها بردها.

وحيث إن وزارة الداخلية لم ترتضِ ذلك الحكم فطعنت عليه بالطعن الماثل استنادًا لأسباب حاصلها أن الحكم مخالف للقانون وأخطأ فى تطبيقه وتأويله، إذ إن الإلزام برد النفقات الدراسية فى النزاع المعروض يجد سنده فى نص المادة (33) من القانون رقم 91 لسنة 1975 بإنشاء أكاديمية الشرطة وكذلك فى التعهد الذى يوقع عند الالتحاق بكلية الشرطة بأن يرد الضابط ضعف هذه النفقات إذا أخل بالتزام الخدمة بالشرطة مدة لا تقل عن عشر سنوات وهذا التعهد بمثابة عقد إدارى. ولا تثريب على الجهة الإدارية إن هى استندت إليه فى تحصيل هذه النفقات، كما خرج الحكم على ما استقر عليه قضاء المحكمة الإدارية العليا وعلى المجال المقرر لرقابة القضاء الإدارى على السلطة التقديرية لجهة الإدارة. سيما وأن ما أشار إليه الحكم من أن إعمال وزير الداخلية لسلطته فى الإعفاء من النفقات الدراسية يجب أن يكون دون تمييز بين حالتى النقل للعمل بهيئة قضائية وبين العمل فى المخابرات العامة إعمالاً لمبدأ المساواة ــ هذا الذى أورده الحكم ــ جاء فى غير موضعه لأن المساواة التى نص عليها الدستور بالمادة (40) منه ليست مساواة حسابية؛ إذ يملك المشرع تحقيقًا لمقتضيات الصالح العام وضع شروطًا موضوعية تتحدد بها المراكز القانونية وإذا كانت ظروف معينة دفعت الإدارة إلى إعمال سلطتها التقديرية فى الإعفاء من النفقات الدراسية، فذلك لا ينهض قاعدة عامة تطبق على جميع الحالات فى الحال والمآل، خاصة وأن لجهة الإدارة وضع القواعد التنظيمية لسير المرفق الذى تقوم على شئونه. ولها فى أى وقت حق تعديل هذه القواعد وإلغائها وفقًا لما تراه الأفضل لضمان حسن سير المرفق. وبالتالى فإن قرار وزيرالداخلية بشأن الإعفاء من النفقات المشار إليها وفيما تضمنه من قواعد عامة مجردة هو قرار تتظيمى لائحى واجب الاتباع وصدر فى نطاق السلطة المخولة له قانونًا وماذهب  إليه الحكم المطعون فيه من أن هذا القرار من قبيل التعليمات لا سند له من القانون.

من حيث إنه من المقرر أن للمحكمة السلطة التامة فى تحصيل فهم الواقع فى النزاع المطروح عليها وتقدير ما يقدم فيه من الأدلة والبيانات، والقاضى الإدارى بما له من هيمنة إيجابية على الدعوى الإدارية يملك التعرف على حقيقة الواقع  فيها مما يقدمه الطرفان من دفاع ومستندات ثم يستظهر طبيعة النزاع ويسبغ عليه الوصف الحق والتكييف القانونى الصحيح ويرد ماحصله من فهم للواقع إلى حكم القانون فيبسط رقابته عليه ويعمل فى شأنه حكم القانون حسمًا للنزاع القائم بشأنه.

ومن حيث إنه لما كان ذلك وكان الثابت من الأوراق أن النزاع الماثل وفقًا للتكييف القانونى الصحيح له هو منازعة تتعلق بعقد إدارى وتدور حول تنفيذ أحد الحقوق والالتزامات الناشئة عنه، ذلك أن المطعون ضده ــ  لدى التحاقه بكلية الشرطة ــ وقَّع على تعهد يلتزم فيه بعدم ترك الخدمة بوزارة الداخلية قبل عشر سنوات من تاريخ التخرج وأنه إذا ترك الخدمة قبل انقضاء هذه المدة التزم بدفع ضعف النفقات الدراسية عن المدة التى قضاها بالكلية ــ ومن المقرر فى قضاء هذه المحكمة على ما قضت به دائرة توحيد المبادئ المنصوص عليها فى المادة (54) مكرر من قانون مجلس الدولة رقم 47 لسنة1972 المضافة بالقانون رقم 136 لسنة 1984 فى الطعن رقم 7 لسنة 1ق بجلسة 15/12/1985 أن التعهد بخدمة مرفق عام لمدة محددة مع التزام المتعهد برد ما أنفقه المرفق على تدريبه علميًا وعمليًا فى حالة إخلاله بالتزامه هو عقد إدارى تتوافر فيه خصائص ومميزات هذا العقد، وأن الأصل فى تفسير العقود ــ إدارية أو مدنية ــ هو التعرف على النية المشتركة للمتعاقدين حسبما تفصح عنها عبارات العقد، فإن كانت واضحة تكشف بذاتها عن هذه النية فلا وجه للحيد عنها أو مخالفتها أو الاجتهاد فى تفسيرها بما ينأى عن صراحتها وعن وضوح عباراتها ومقتضى دلالتها، ومتى ثبت أن هذه النية واضحة فى الالتزام بخدمة مرفق عام مدة محددة سلفًا مع التزام المتعهد فى حالة إخلاله بهذا الالتزام برد ما أنفق على تدريبه علمياً وعملياً فإن مفاد  ذلك قيام التزام أصلى يقع على عاتق المتعاقد مع المرفق محله أداء الخدمة للمدة المتفق عليها والتزام بديل محله دفع ما أنفق عليه فى تدريبه علمياً وعملياً، ويحل الالتزام البديل فور الإخلال بالالتزام الأصيل ويتحقق الإخلال بالالتزام الأصلى بعدم أداء الخدمة كامل المدة المتفق عليها ولا تبرأ ذمة المتعاقد من التزامه إلا بأداء كامل الالتزام البديل وهو كامل النفقات التى أنفقت عليه.

ولما كان الثابت من الأوراق أن المطعون ضده بعد أن تخرج فى كلية الشرطة وعُين ضابطًا بهيئة الشرطة بوزارة الداخلية ترك الخدمة بها لسبب يرجع إليه قبل انقضاء المدة المنصوص عليها بالتعهد المشار إليه، حيث قدم استقالته وصدر قرار جمهورى برقم 300 لسنة 2000 بتعيينه فى وظيفة مندوب مساعد بمجلس الدولة فإنه يكون قد أخل بالتزامه الأصلى بالخدمة فى الوزارة المدة المتفق عليها وبالتالى يلتزم بأن يؤدى لها الالتزام البديل وهو ضعف النفقات الدراسية التى أنفقت عليه مدة دراسته، وإذ تبين للوزارة أن قيمة هذه النفقات هى مبلغ 46602 جنيه فألزمته بسداده قبل نقله إلى الجهة المذكورة فإن تصرفها يكون صحيحًا ويجد سند مشروعيته فى العقد الإدارى سالف الذكر.

ومن حيث إن المطعون ضده لا يجادل فى التزامه بسداد هذه النفقات طبقًا للتعهد المذكور وإنما يدور الخلاف بينه وبين الوزارة حول مدى أحقيته فى الاستفادة مما سبق أن قرره وزير الداخلية عام 1996 بإعفاء الضباط المنقولين إلى الهيئات القضائية من أىّ التزام مالى نظير نقلهم من هيئة الشرطة بمقولة توافر الضوابط الواردة به فى شأنه وبالتالى لا يجوز للوزارة أن تلزمه بهذه النفقات على سند مما قرره وزير الداخلية عام 1998بعد أخذ رأى المجلس الأعلى للشرطة بتاريخ 28/10/1998 بإلزام الضباط المنقولين لأية جهة حكومية ( هيئات قضائية
أو ………….) بتسديد المبالغ المستحقة عليهم لعدم تمضيتهم عشر سنوات بالخدمة مع استنزال نسبة عشر المبلغ عن كل سنة خدمة إعمالاً لنص المادة (33) من قانون أكاديمية الشرطة 91لسنة 1975لأن الوزارة تكون بذلك  قد خالفت القانون وعطلت حكمه وألغت السلطة التقديرية التى منحها لها المشرع بالنص سالف الذكر الذى يجيز لوزير الداخلية بعد أخذ رأى المجلس الأعلى للشرطة إعفاء الضابط المنقول إلى أىّ جهة حكومية من هذه النفقات أو جزء منها، فذلك القول مردود بأن ما صدر عن وزارة الداخلية سواء عام 1996 أو عام 1998 لا ينطوى على مخالفة للقانون أوخروج على أحكامه بحسبان أن الالتزام بسداد هذه النفقات هو التزام عقدى على ما سلف بيانه وما يصدر عن الوزارة فى شأن تنفيذه ليس من قبيل القرارات الإدارية بمعناها المقرر فقهًا وقضاءً وإنما هو إجراء عقدى اتخذ فى إطار علاقة عقدية وإن كان قد صدر طبقًا للرخصة المقررة فى المادة (33) من قانون أكاديمية هيئة الشرطة المشار إليه. باعتبار أن هذا النص قد اندمج فى أحكام التعاقد، وبالتالى فلا تثريب على الوزارة إن عدلت عما وضعته عام 1996من ضوابط وشروط للإعفاء الكلى من هذا الالتزام ووضعت ضوابط أخرى عام 1998قررت فيها الإعفاء الجزئى من هذه النفقات فهى فى الحالين استخدمت حقًا مقررًا لها وهى بصدد تنفيذ العقد وليس ثمة مخالفة إذا قدرت فى فترة زمنية معينة الإعفاء من هذه النفقات وفق ضوابط وشروط محددة، ثم عدلت عنها فى فترة زمنية لاحقة فوضعت غيرها بعد أن قدرت تغيرًا فى المعطيات والظروف التى كانت محلاً لتقديرها الأول ولا مجال حينئذ للقول بانحرافها فى استعمال سلطتها أو إخلالها بمبدأ المساواة بين ذوى المراكز القانونية المتماثلة لما هو مقرر من أن الالتزامات التى تترتب على العقد الإدارى هى التزامات شخصية أو ذاتية ولا تبرأ ذمة المتعاقد مع الإدارة منها إلا بالوفاء بها، كما لا تسأل الإدارة فى نطاقها إلا عن خطئها  العقدى حين تخل بالتزام عقدى كان يتعين عليها القيام به ولم تفعل ــ إذا ترتب على ذلك إلحاق ضرر بالطرف الآخر، ولا وجه للقول بأن ذلك يمثل إخلالاً بمبدأ المساواة وإلا تحول  هذا المبدأ من ضابط يحقق العدالة إلى سد حائل دون مسايرة تغير الظروف والأحوال ومقتضيات حاجات المرفق.

ومن حيث إنه لما كان ما تقدم فإن تحصيل وزارة الداخلية للمبلغ المشار إليه من المطعون ضده نتيجة إخلاله بالتزامه الأصلى هو إجراء سليم يتفق مع التعهد المشار إليه، فضلاً عن موافقته للضوابط التى قررتها الوزارة عام 1988.

وإذ أخذ الحكم المطعون فيه بغير هذا النظر فإنه يكون قد أخطأ فى فهم الواقع والقانون، الأمر الذى يتعين معه القضاء بإلغائه وبرفض الدعوى وإلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتى التقاضى عملاً بحكم المادة (184) من قانون المرافعات

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه وبرفض الدعوى، وألزمت المطعون ضده المصروفات عن درجتى التقاضى.