الطعن رقم 13681 لسنة 51 القضائية (عليا)

جلسة 24 من مارس سنة 2012

الطعن رقم 13681 لسنة 51 القضائية (عليا)

(الدائرة الخامسة)

المبادئ المستخلصة:

(أ) مبانٍ

– البناء داخل حرم البحر– حظر المشرع إقامة أية منشآت على الساحلِ الشماليِّ من البلاد المطِلِّ على البحر الأبيض المتوسط على امتداده من الحدود الغربية للجمهورية حتى الحدود الشرقية لها لمسافة مئتي متر إلى الداخل من خط المياه الساحلي، وجعل هذه المسافة بمثابة حرم للبحر– إذا تداخلت ملكيات خاصة للأفراد مع منطقة الحظر المشار إليها، فإنها تعد محملة بحقوق ارتفاق لمصلحة الأملاك العامة؛ ومن ثم لا يجوز التصريح بالبناء عليها، وإلا عد ذلك عدوانا على المنفعة العامة– صدور أي تصاريح للأفراد من هيئة حماية الشواطئ أو جهاز شئون البيئة لبناء عمارات سكنية في حرم البحر مخالف للقانون مخالفة جسيمة تهوى بها إلى مرتبة الانعدام– استثناء من ذلك: يجوز إقامة منشآت ذات صفة خاصة (المنشآت التي يكون الغرض من ورائها تحقيق نفع عام، كالمنشآت التي تقام بغرض حماية الشواطئ من التآكل أو أغراض الدفاع والأمن والخدمات) داخل الحظر، وذلك في حالات الضرورة القصوى، وبعد موافقة الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ، ويتعين تفسير هذا الاستثناء في أضيق نطاق عملا بالقواعد الأصولية في التفسير– ترتيبا على ذلك: تستبعد العمارات السكنية من مفهوم المنشآت ذات الصفة الخاصة، حيث لا يترتب عليها سوى نفع فردي لأصحابها.

– المواد (4) و(5) و(6) من القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، معدلا بموجب القانون رقم 101 لسنة 1996، والملغى لاحقا -عدا المادة 13 مكررا منه- بموجب القانون رقم 119 لسنة 2008 بإصدار قانون البناء.

– المواد (86) و(87) و(88) من قانون الري والصرف، الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 1984.

– المادتان (73) و(74) من قانون البيئة، الصادر بالقانون رقم 4 لسنة 1994.

– المادتان (1) و(9) من اللائحة التنفيذية لقانون البيئة، الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 338 لسنة 1995.

(ب) مبادئ عامة

– الخطأ لا يقاس عليه- تطبيق: إصدار ترخيص بناء داخل منطقة حظر البناء داخل حرم البحر بالمخالفة للقانون لا يؤثر في مشروعية قرار جهة الإدارة المطابق للقانون برفض الترخيص لحالة مماثلة، بل تظل مشروعية هذا القرار لصيقة به.

الإجراءات

في يوم الأحد الموافق 19/5/2005 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبة عن الطاعنين قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرا بالطعن الماثل، قيد بجدولها العام برقم 13681 لسنة 51 ق.عليا في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية (الدائرة الثالثة) بجلسة 26/3/2005 في الدعوى رقم 8181 لسنة 54ق، القاضي بقبول الدعوى شكلا، وإلغاء القرار المطعون فيه، وما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الإدارة المصروفات.

وطلب الطاعنون –للأسباب الواردة بتقرير الطعن– الحكم بقبول الطعن شكلا، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وفي الموضوع بإلغائه، والقضاء مجددا برفض الدعوى، مع إلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي. وتم إعلان الطعن على النحو المبين بالأوراق. وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددا برفض الدعوى، مع إلزام المطعون ضده المصروفات.

وتحددت لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 12/4/2010 حيث تدوول على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، وبجلسة 24/5/2010 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى المحكمة الإدارية العليا (الدائرة الخامسة موضوع) لنظره بجلسة 3/7/2010، حيث تم نظره بتلك الجلسة وما تلاها من جلسات على النحو الثابت بالمحاضر، وبجلسة 10/2/2012 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم، وفيها صدر وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه في ذات جلسة النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانونا.

وحيث إن الطعن قد استوفى أوضاعه الشكلية المقررة قانونا، فهو مقبول شكلا.

وحيث إن عناصر النزاع تخلص –حسبما يبين من الأوراق– في أن المطعون ضده أقام الدعوى رقم 8181 لسنة 54ق أمام محكمة القضاء الإداري بالإسكندرية بتاريخ 19/8/2000، وطلب فيها الحكم بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها إلزام جهة الإدارة إصدار الترخيص، وذلك على سند من القول إنه يمتلك قطعة الأرض رقم 85 مساحتها 228م² داخل تقسيم الجمعية التعاونية للبناء والإسكان لأعضاء نقابة المهن الزراعية بالإسكندرية بالكيلو 19.5 طريق إسكندرية مطروح الساحلي، وتم اعتماد التقسيم، وتقدم بطلب لحي العامرية للحصول على ترخيص بناء على تلك القطعة مرفقا به الأوراق المطلوبة، إلا أنه أخطر بتاريخ 24/6/2000 بعدم السماح بالبناء على أية مساحة تبعد عن البحر بأقل من 200 متر.

ونعى المدعي على هذا القرار مخالفة أحكام القانون رقم 106 لسنة 1976، فضلا عن عدم وجود نص يحظر البناء على بعد أقل من 200 متر من البحر، بالإضافة إلى سبق صدور ترخيص للقطعة رقم 98 في المنطقة نفسها. واختتم المدعي صحيفة دعواه بطلباته المذكورة آنفا.

– وبعد أن تدوولت الدعوى أمام تلك المحكمة أصدرت بجلسة 26/3/2005 حكمها المطعون فيه بقبول الدعوى شكلا وإلغاء القرار المطعون فيه، وشيدت قضاءها على أساس أن الثابت بالأوراق أن الجهة الإدارية أسست قرارها برفض منح الترخيص للمدعي على عدم السماح بالبناء على مسافة أقل من مئتي متر من شاطئ البحر، وكان الثابت أن المدعي قد تحصل على موافقة الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ بتاريخ 28/2/2000 على إقامة البناء المطلوب على قطعة الأرض رقم 85 تقسيم الزراعيين، كما تحصل على موافقة شئون البيئة بتاريخ 6/3/2000، وأن الشهادة الصادرة عن الإدارة العامة للتخطيط العمراني تفيد أن تقسيم الزراعيين معتمد بقرار محافظ الإسكندرية رقم 267 لسنة 1991، ومن ثم يغدو القرار الصادر برفض الترخيص بالبناء على قطعة الأرض المشار إليها مخالفا للقانون جديرا بالإلغاء، وانتهت المحكمة إلى قضائها المطعون فيه.

………………………………………

– وإذ لم يلق هذا القضاء قبولا لدى الجهة الإدارية فقد بادرت بإقامة الطعن الماثل ناعية على الحكم المطعون فيه مخالفة القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله؛ ذلك أن الثابت من الأوراق أن المطعون ضده يرغب في البناء على قطعة الأرض رقم 85 بمسطح 228م بتقسيم الجمعية التعاونية للبناء والإسكان لأعضاء نقابة المهن الزراعية بالإسكندرية دون مراعاة المسافة القانونية المقررة، وهي مئتا متر من الشاطئ، مخالفا بذلك أحكام القانون، وأن طلب الترخيص المقدم منه مخالفٌ للاشتراطات البنائية المطبقة والسارية على المنطقة التي تقع بها قطعة الأرض محل الترخيص، ومن ثم فإن قرار جهة الإدارة برفض منحه الترخيص يكون مطابقا لصحيح حكم القانون، ولما كان الحكم المطعون فيه قد أخذ بوجهة نظر مخالفة فإنه يكون قد أخطأ في تطبيق حكم القانون، مما يستوجب إلغاءه.

– وحيث إن المادة رقم (4) من القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، المعدل بالقانون رقم 101 لسنة 1996 تنص على أنه: “لا يجوز إنشاء مبان أو إقامة أعمال… إلا بعد الحصول على ترخيص… ولا يجوز الترخيص بالمباني أو الأعمال المشار إليها بالفقرة الأولى إلا إذا كانت مطابقة لأحكام هذا القانون ومتفقة مع الأصول الفنية والمواصفات العامة ومقتضيات الأمن والقواعد الصحية التي تحددها اللائحة التنفيذية”.

وتنص المادة رقم (5) منه على أنه: “يقدم طلب الحصول على الترخيص من المالك أو من يمثله قانونا إلى الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم مرفقا به المستندات والإقرارات والنماذج التي تحددها اللائحة التنفيذية… “.

وتنص المادة رقم (6) من هذا القانون على أنه: “تتولى الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم فحص طلب الترخيص ومرفقاته والبت فيه…”.

وتنص المادة رقم (86) من قانون الري والصرف، الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 1984 على أنه: “يحظر إقامة أية منشآت على الساحل الشمالي من البلاد المطلة على البحر الأبيض المتوسط على امتداده من الحدود الغربية للجمهورية حتى الحدود الشرقية لها لمسافة مئتي متر إلى الداخل من خط المياه الساحلي”.

وتنص المادة رقم (87) من ذات القانون على أن: “تقوم الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ بتحديد خط الحظر النهائي من واقع دراستها في هذا الشأن، ويصبح هذا الخط بعد تحديده هو الخط النهائي الذي يحظر تجاوزه بإقامة أية منشآت، ويستمر الحظر الوارد بالمادة (86) ساريا حتى يتم تحديد الخط النهائي بمعرفة الهيئة وإخطار جميع الجهات المعنية للالتزام به”.

وتنص المادة (88) من القانون المذكور على أنه: “في حالات الضرورة القصوى التي تستوجب إقامة منشآت ذات صفة خاصة داخل الحظر المشار إليه بالمادة 86 يشترط الحصول مسبقا على موافقة الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ، وعليها تضمين موافقتها  على إقامة المنشأ تحديد أعمال الحماية اللازمة له”.

كما تنص المادة رقم (73) من قانون البيئة (الصادر بالقانون رقم 4 لسنة 1994) على أنه: “يحظر إقامة أية منشآت على الشواطئ البحرية للجمهورية لمسافة مئتي متر إلى الداخل من خط الشاطئ إلا بعد موافقة الجهة الإدارية المختصة بالتنسيق مع جهاز شئون البيئة^([1])…”.

وتنص المادة رقم (74) من هذا القانون على أنه: “يحظر إجراء أي عمل يكون من شأنه المساس بخط المسار الطبيعي للشاطئ أو تعديله دخولا في مياه البحر أو انحسارا عنه إلا بعد موافقة الجهة الإدارية المختصة بالتنسيق مع جهاز شئون البيئة…”.

وتنص المادة رقم (1) من اللائحة التنفيذية لقانون البيئة (الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 338 لسنة 1995) على أنه: “في تطبيق أحكام هذه اللائحة يقصد بالألفاظ والعبارات الآتية المعاني المبينة قرين كل منها.

1-… 2-… 3-… 4- خط الشاطئ هو أقصى خط تصل إليه مياه البحر على اليابسة أثناء أعلى مد يحدث خلال فترة لا تقل عن أحد عشر عاما”.

وتنص المادة رقم (59) من هذه اللائحة^([2]) على أنه: “يحظر الترخيص بإقامة أية منشآت على الشواطئ البحرية للجمهورية لمسافة مئتي متر إلى الداخل من خط الشاطئ إلا بعد موافقة الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ بالتنسيق مع جهاز شئون البيئة، ويتبع في شأن الترخيص بإقامة تلك المنشآت الإجراءات التالية:

(أ) يقدم الطلب كتابة إلى المحافظة الساحلية المعنية (الجهة المانحة للترخيص) موضحا فيه تحديد نوعية المنشأة المقترح إقامتها داخل منطقة الحظر. (ب) تقوم المحافظة الساحلية بتحويل الطلب إلى الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ لإبداء رأيها الفني في المشروع بالتنسيق مع جهاز شئون البيئة، كما تقوم المحافظة الساحلية بإرسال دراسة تقييم التأثير البيئي للمشروع إلى جهاز شئون البيئة لمراجعتها وإبداء الرأي فيها خلال ستين يوما من تاريخ تسَلُّمِها.

ويصدر الوزير المختص بشئون البيئة بعد أخذ رأى الجهات الإدارية المختصة والمحافظات المعنية شروط الترخيص بإقامة المنشأة داخل منطقة الحظر أو تعديل خط الشاطئ”.

وحيث إن مفاد ما تقدم أن المشرع حظر إقامة أية منشآت على الساحل الشمالي من البلاد المطِلِّ على البحر الأبيض المتوسط على امتداده من الحدود الغربية للجمهورية حتى الحدود الشرقية لها لمسافة مئتي متر إلى الداخل من خط المياه الساحلي، وجعل هذه المسافة بمثابة حرم للبحر، ومن ثم فإنه إذا ما تداخلت ملكيات خاصة للأفراد مع منطقة الحظر المشار إليها، فإن هذه الملكيات تعد محملة بحقوق ارتفاق لمصلحة الأملاك العامة، ويتعين عدم استغلالها في أي غرض يكون من شأنه المساس بحد الحظر والبيئة الطبيعية والنسق الطبيعي للبحر، وإلا عد ذلك عدوانا على المنفعة العامة التي من أجلها حَمَّلَ المشرعُ هذه الملكية بعض القيود تحقيقا لخير الفرد والجماعة من استغلال شاطئ البحر، ومن ثم لا يجوز التصريح بالبناء على الأرض المملوكة للأفراد في مسافة مئتي متر من حد المياه على شاطئ البحر لمخالفة ذلك لأحكام المواد 86 و87 و88 من قانون الري والصرف (الصادر بالقانون رقم 12 لسنة 1984) والمادتين 73 و74 من قانون البيئة (الصادر بالقانون رقم 4 لسنة 1994)، وعلى ذلك فإن أي تصاريح فردية تصدر عن هيئة حماية الشواطئ وجهاز شئون البيئة لبناء عمارات سكنية في حرم البحر تكون مخالفة للقانون مخالفة جسيمة تهوي بها إلى مرتبة الانعدام، فلا تلحقها أية حصانة تعصمها من السحب والإلغاء، ويجوز سحبها وإلغاؤها دون التقيد بمدة معينة.

وغني عن البيان أنه وإن كان المشرع قد أجاز في المادة (88) من قانون الري والصرف              –وفي حالات الضرورة القصوى فقط– إقامة منشآت ذات صفة خاصة داخل الحظر المشار إليه بالمادة (86) بعد موافقة الهيئة المصرية العامة لحماية الشواطئ، إلا أنه يتعين تفسير هذا الاستثناء في أضيق نطاق عملا بالقواعد الأصولية في التفسير، إذ إن الضرورة تقدر بقدرها، وأن تمسك المشرع بحالة الضرورة القصوى ينبئ عن أن قصده قد انصرف إلى تلك المنشآت التي يكون الغرض من ورائها تحقيق نفع عام قد يتمثل في حماية الشواطئ ذاتها من التآكل أو تآكلها بفعل ارتفاع منسوب المياه أو على الأقل مراقبة ذلك، إلى غير ذلك من الأغراض العامة كالدفاع أو الأمن أو الخدمات العامة بما يترتب على ذلك من نفع عام يعود على الدولة ومجموع الأفراد المنتفعين بالشاطئ، والتي لا تتعارض مع البيئة الطبيعية والهدف من الحظر، والقول بغير ذلك يعني أن المشرع اشترط ذلك من قبيل اللغو وهو ما ينزه عنه المشرع، ومن ثم فإنه يتعين استبعاد العمارات السكنية من مفهوم المنشآت ذات الصفة الخاصة، حيث لا يترتب عليها سوى نفع فردي لأصحابها، وأن إقامتها في منطقة الحظر من شأنه المساس بالبيئة الطبيعية، ويشكل عدوانا على المنفعة العامة التي ابتغاها المشرع من تحديده خط الحظر المشار إليه، ولو أراد المشرع دخول العمارات السكنية في مفهوم المنشآت التي يشملها الاستثناء لما أورد عبارة “الضرورة القصوى” بصدر المادة (88) كشرط للاستثناء، ولما قيد المنشآت بالخصوصية، وكان يكفيه إيراد النص على جواز الترخيص في إقامة المنشآت عموما، وعلى ذلك فإن أي تراخيص بناء سبق صدورها في مسافة المئتي متر المشار إليها داخل حرم البحر هي تراخيص منعدمة لا تتحصن بمضي المدة ولا تلحقها أية حصانة تعصمها من السحب والإلغاء لمخالفتها الصارخة للقانون، ولعدوانها على المصلحة العامة التي قصدها المشرع عندما حظر إقامة أية منشآت داخل خط الحظر المشار إليه، ومن ثم فإن سلطة الجهة الإدارية المختصة في منح هذه التراخيص مقيدة بما ورد في قانوني الري والصرف والبيئة، ذلك أن دورها في هذا الشأن يقتصر على مجرد تطبيق أحكام القانون وتنعدم سلطتها التقديرية في هذا الشأن، فإذا ما خالفت القانون، فإن قرارها يكون معدوما لصدوره مشوبا بعيب غصب السلطة، ويتعين سحبه في أي وقت.

وحيث إنه لما كان ما تقدم وكان الثابت أن المطعون ضده (المدعي) تقدم بطلب للحصول على ترخيص في البناء على قطعة الأرض رقم 85 بمساحة 228م² بالكيلو 19.5 طريق إسكندرية مطروح الساحلي التابعة لتقسيم أرض الجمعية التعاونية للبناء والإسكان لأعضاء نقابة المهن الزراعية بالإسكندرية، ورفض المسئولون بحي العامرية منح الترخيص استنادا إلى أن قطعة الأرض المطلوب البناء عليها تقع في منطقة الحظر، والمحظور قانونا البناء عليها، وهي مسافة مئتي متر من خط المياه الساحلي إلى الداخل، وهو ما يكون معه قرار الجهة الإدارية برفض منح الترخيص قد جاء مطابقا لصحيح حكم القانون لا تثريب عليه، مما يتعين معه القضاء برفض الدعوى الأصلية بطلب إلغائه.

وحيث إن الحكم المطعون فيه قد ذهب مذهبا مغايرا، وقضى بإلغاء القرار المطعون فيه، فإنه يكون قد جانبه الصواب، مما يتعين معه الحكم بإلغائه والقضاء مجددا برفض الدعوى.

ولا يغير من ذلك القول بأن جهة الإدارة سبق لها أن أصدرت ترخيصا لإحدى القطع بالمنطقة، فذلك مردود بأنه لا يجوز القياس على مخالفة جهة الإدارة لأحكام القانون في تصرف معين، حيث إن مخالفة جهة الإدارة لأحكام القانون في حالة معينة، لا يؤثر في مشروعية قرارها المطابق للقانون، بل تظل مشروعية قرارها السليم لصيقة به حتى لو كانت قد أصدرت قرارا غير مشروع في حالة مماثلة.

وحيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته عملا بحكم المادة 184/1 مرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وبرفض الدعوى، وألزمت المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي.

⁽[1]⁾ تنص المادة الثانية من القانون رقم (9) لسنة 2009 بشأن تعديل بعض أحكام قانون في شأن البيئة الصادر بالقانون رقم 4 لسنة 1994 على أن: “تستبدل بعبارة… وبعبارة “بالتنسيق مع جهاز شئون البيئة” الواردة في كل من المادتين (73) و(74) من هذا القانون عبارة “وموافقة جهاز شئون البيئة”.

⁽[2]⁾ قبل تعديلها بموجب قرار مجلس الوزراء رقم 1095 لسنة 2011.