الطعن رقم 14115 لسنة 48 القضائية (عليا)

جلسة 22 من مارس سنة 2016

الطعن رقم 14115 لسنة 48 القضائية (عليا)

(الدائرة الثالثة)

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ يحيى خضري نوبي محمد

نائب رئيس مجلس الدولة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ أحمد منصور محمد منصور، وأحمد عبد الراضي محمد، وجمال يوسف وكي علي، ومحمد محمد السعيد محمد.

نواب رئيس مجلس الدولة

المبادئ المستخلصة:

• إصلاح زراعي:

تقدير ثمن الأرض محل التوزيع- أنشأ المشرع لجانا ابتدائية تقوم بمعاينة الأرض وتقدير ثمنها الحقيقي، وللمنتفع صاحب الشأن أن يتظلم من قرار اللجنة خلال الأسبوعين التاليين أمام لجنة استئنافية، وتعرض قرارات اللجان الابتدائية التي لم يتظلم منها في الميعاد، وكذا قرارات اللجنة الاستئنافية، على مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي لإصدار قراره في هذا الشأن- طعن ذي الشأن أمام اللجنة الاستئنافية ليس إجراء وجوبيا يتحتم عليه ولوجه كشرط لقبول دعواه، بل له أن يسلك الطريق الذي يليه، وهو الطعن في قرار مجلس إدارة الهيئة أمام المحكمة المختصة، فقراره الصادر في هذا الشأن هو قرار إداري نهائي، يجوز الطعن فيه أمام القضاء الإداري، بعد أن ألغى المشرع النص على اعتبار قراراته في هذا الشأن نهائية غير قابلة للطعن فيها بأي طريق؛ لما مثله هذا الحظر من تحصين لهذا العمل من رقابة القضاء رغم كونه من القرارات الإدارية.

• المادة رقم (11) من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، معدلة بالقانون رقم 205 لسنة 1959.
• المادة الأولى من القانون رقم 11 لسنة 1972 بشأن إلغاء موانع التقاضي في بعض القوانين.
• عقد إداري:

القرارات المنفصلة عن العقد^([1])– العقد الذي تكون الإدارة أحد أطرافه، سواء كان عقدا إداريا أم مدنيا، يمر حتى يكتمل تكوينه بمراحل متعددة، ويسلك إجراءات شتى طبقا للأحكام والنظم المطبقة- ينبغي التمييز بين العقد الذي تبرمه الإدارة، والإجراءات التي تمهد بها لإبرام هذا العقد أو تهيئ لمولده، فمن هذه الإجراءات ما يتم بقرار من السلطة المختصة، له خصائص القرار الإداري ومقوماته، من حيث كونه إفصاحا عن إرادتها الملزمة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث أثر قانوني تحقيقا لمصلحة عامة يتغياها القانون، ومثل هذه القرارات، وإن كانت تسهم في تكوين العقد وتستهدف إتمامه، فإنها تنفرد عن العقد وتنفصل عنه، ومن ثم يجوز لذوي الشأن الطعن فيها بالإلغاء استقلالا- هذه النظرية التي ابتدعها مجلس الدولة في فرنسا ومصر التي تقوم علي جواز الطعن بدعوى الإلغاء في القرارات الإدارية المنفصلة، لا يقتصر تطبيقها على العقود، بل تطبق في كل عملية مركبة.

أما المنازعات المتعلقة بما تصدره الجهات الإدارية بصفتها متعاقدة من تصرفات أو إجراءات قبل المتعاقد معها، فتندرج تحت ولاية القضاء الكامل لمحاكم القسم القضائي بمجلس الدولة، حتى لو انصب النزاع على طلب المتعاقد إلغاء قرار إداري اتخذته الإدارة قبله؛ ذلك لأن ما تصدره الإدارة من قرارات تنفيذا للعقد، كالقرارات الخاصة بتوقيع جزاء من الجزاءات التعاقدية، أو بفسخ العقد، أو إنهائه، أو إلغائه، يدخل في منطقة العقد وينشأ عنه، ومن ثم فإن المنازعات التي تتولد عن تلك القرارات والإجراءات هي منازعات حقوقية، وتكون محلا للطعن عليها على أساس استنهاض ولاية القضاء الكامل، دون ولاية قضاء الإلغاء^([2]).

• إصلاح زراعي:

تقدير ثمن الأرض محل التوزيع- قيام جهة الإدارة بتحديد ثمن الأرض، وما يستتبعه ذلك من إجراءات قانونية قد تتخذها في حالة عدم أداء الثمن، هو تعبير عن إرادتها بما لها من سلطة بقصد إحداث أثر أو تحديد مركز في شأن من يريد تملك أرض تعد من أملاك الدولة الخاصة، ومن ثم فإن هذا التحديد يعد قرارا إداريا- التعاقد بشأن بيع الأملاك لواضعى اليد عليها يتم بإيجاب وقبول، والإيجاب فى هذه الحالة يكون من قبل راغب الشراء بتقدمه للشراء على أساس سعر معين، ولا يتم التعاقد إلا بقبول الحكومة بعد ذلك للبيع على هذا النحو، فإذا تخلف قبول البيع ممن يملكه قانونا، فإن الأرض تظل على ملك الجهة البائعة- لئن كان لا يشترط أن يكون الثمن معينا بالفعل فى عقد البيع، إلا أنه يتعين أن يكون قابلا للتحديد باتفاق المتعاقدين صراحة أو ضمنا، على الأسس التي يحدد بمقتضاها فيما بعد، فإذا تمت الموافقة على البيع، وتُرك تحديد الثمن طبقا لتقدير سعر المثل، فإن قرار تحديد السعر يكون في هذه الحالة في منطقة العقد، ويخضع لولاية القضاء الكامل، وليس دعوى الإلغاء، ومن ثم لا يتقيد الطعن في القرار بميعاد دعوى الإلغاء.

• إصلاح زراعي:

تقدير ثمن الأرض محل التوزيع- ما يعد عادلا ومنصفا في مجال تقدير ثمن الأرض، لا يتحدد على ضوء معايير جامدة أو مقاييس تحكمية يتم تطبيقها بآلية عمياء، وافتراض تساوي جميع الأراضي أو حتى تقاربها في قيمتها يكون وهما، بل يجب أن يتحدد لكل منها ثمنها استقلالا عن غيرها، على ضوء العناصر التى ترتبط بمقوماتها، ويندرج تحتها: موقعها من العمران، واتصالها بالطرق الرئيسة والفرعية أو نأيها عنها، إلى غير ذلك من العناصر التي لا تنفصل عنها، فلا يكون تحريها تصوريا أو جزافيا بعيدا عن حقائقها، بل واقعيا قدر الإمكان- الاختلاف في تقدير ثمن المتر في نطاق قطعة أرض واحدة، دون أن يكون هناك أوجه للتميز بين أجزائها، ومع اتحاد ظروف من يتم البيع لهم، يكون تقديرا مشوبا بالغلو، والتعسف في استعمال السلطة.

الإجراءات

في يوم الثلاثاء الموافق 24/9/2002 أودع وكيل الطاعن (رئيس مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بصفته) قلم كتاب هذه المحكمة تقرير الطعن الماثل، حيث قيد بجدولها برقم 14115 لسنة 48ق (عليا)، طعنا في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بالإسماعيلية (الدائرة الأولى– شرقية) بجلسة 27/7/2002 في الدعوى رقم 793 لسنة 6ق، الذي قضى برفض الدفع بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى، وبقبول الدعوى شكلا، وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، على النحو الموضح بالأسباب، وإلزام الهيئة المدعى عليها المصروفات.

وطلب الطاعن (بصفته) -للأسباب الواردة بتقرير الطعن- الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المطعون ضدهم المصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.

وتم إعلان تقرير الطعن على النحو المقرر قانونا.

وقدمت هيئة مفوضي الدولة تقريرا مسببا بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعا، وإلزام الطاعن (بصفته) المصروفات.

ونظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون بجلسة 20/4/2011 على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وبجلسة 2/1/2014 قررت إحالة الطعن إلى هذه المحكمة حيث نظرته بجلسة 5/3/2013 على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وبجلسة 1/12/2015 قررت المحكمة إصدار الحكم بجلسة 23/2/2016، وبها قررت مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم، حيث صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة.

حيث إن الطعن استوفى أوضاعه الشكلية.

وحيث إن عناصر المنازعة تخلص -حسبما يبين من الأوراق ومن الحكم المطعون فيه- في أنه بتاريخ 14/12/2000 أقام المطعون ضدهم الدعوى رقم 793 لسنة 6ق أمام محكمة القضاء الإداري بالإسماعيلية بطلب الحكم بقبول الدعوى شكلا، وبصفة مستعجلة بوقف تنفيذ القرار السلبي بامتناع الجهة الإدارية عن بيع قطعة الأرض وضع يد كل منهم حسب محضر المعاينة المؤرخ في 28/5/1978، والكائنة في طوخ القراموص- مركز أبو كبير الشرقية، بسعر المتر ثمانين قرشا، أسوة بالسعر المباع به للسيد/ عبد الرحمن…، وتنفيذ الحكم بمسودته، وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات، وذلك على سند من أنهم يضعون أيديهم على قطعة أرض كائنة في طوخ القراموص- مركز أبو كبير- الشرقية، مساحتها 1485م² منذ عام 1960، موضحة بمحضر المعاينة المؤرخ فى 28/5/1978 بمعرفة اللجنة المشكلة من موظفى الجهة الإدارية لإثبات حصر ووضع يدهم على الأرض، ويضع المطعون ضده الأول يده على مساحة 270م²، والثانية على مساحة 195م²، والثالثة على مساحة 195م²، والرابعة على مساحة 177م²، والخامسة على مساحة 177م²، والسادسة على مساحة 198م²، والسابعة على مساحة 198م²، والثامنة على مساحة 96م²، وأقاموا عليها مبانيَ وبيوتا بعد الحصول على تراخيص في ذلك من الجهات الإدارية المختصة، ويسددون مقابل التحكير والانتفاع إلى الجهة الإدارية بالإيصالات الدالة على ذلك، ويضع كل منهم يده على مساحة محددة بعد أن تم الاتفاق بينهم بشروط مدونة على القسمة لإنهاء حالة الشيوع، وتم اعتمادها من الجمعية التعاونية للإصلاح الزراعي بطوخ القراموص في 1/1/1982.

وقد تقدم المطعون ضدهم بطلبات إلى الجهة الإدارية للموافقة على بيع الأرض وضع أيديهم بسعر المثل وهو 80 قرشا حسب تقدير اللجنة العليا للتنمية، تنفيذا لموافقة وزير الزراعة في عام 1995 على بيع الأرض للحائزين قبل عام 1986 بسعر المثل، إلا أن الجهة الإدارية وافقت بتاريخ 15/10/2000 على بيع مساحة 350م² إلى: عبد الرحمن… والد المطعون ضدهم بسعر 80 قرشا، وبالنسبة للمطعون ضدهم بسعر المتر 60 جنيها، وتم تخفيضه إلى 55 جنيها، وبذلك تكون الجهة الإدارية قد باعت الأرض في المنطقة نفسها لأحد واضعى اليد بسعر المتر 80 قرشا، وللباقين بسعر مختلف  بمبلغ 55 جنيها للمتر، دون مبرر، مما يجعل قرارها مشوبا بالتعسف في استعمال السلطة.

……………………………………………………..

وبجلسة 27/7/2002 صدر الحكم المطعون فيه قاضيا في منطوقه برفض الدفع بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى، وبقبول الدعوى شكلا، وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار على النحو الموضح بالأسباب، وإلزام الهيئة المدعى عليها المصروفات.

وأقامت المحكمة قضاءها برفض الدفع المبدى من الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بعدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر الدعوى تأسيسا على أن قرار مجلس إدارة الهيئة باعتماد قرار اللجنة الابتدائية أو الاستئنافية بتقدير ثمن الأرض يعد قرارا نهائيا لا يجوز الطعن عليه، على وفق حكم المادة رقم (11) من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، بأنه مردود بأنه بصدور القانون رقم 11 لسنة 1972 بإلغاء موانع التقاضي أضحى من الجائز لذوي الشأن الطعن على قرار مجلس إدارة الهيئة باعتماد قرارات هاتين اللجنتين طبقا للبند خامسا من المادة العاشرة بقانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972.

وأقامت المحكمة قضاءها في موضوع الدعوى بتكييف طلبات المدعين (المطعون ضدهم) إلى طلب الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بالموافقة على بيع الأرض وضع أيديهم المملوكة للإصلاح الزراعي بناحية طوخ القراموص- مركز أبو كبير- الشرقية، إليهم بسعر المتر المربع 55 جنيها، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أهمها أحقيتهم في شراء هذه الأرض بسعر المتر المربع 80 قرشا، واستعرضت المحكمة نص المادة الأولى من قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 875 لسنة 1985 المعدلة بالقرار رقم 1107 لسنة 1995، والمادة 6 من القانون رقم 3 لسنة 1986، والمادة 8 من لائحته التنفيذية، وقررت أن مفاد هذه النصوص أن المشرع أجاز التصرف في أملاك الدولة الخاصة (ومنها الأراضي المملوكة للهيئة العامة للإصلاح الزراعي) إلى واضعي اليد عليها بطريق الممارسة بالثمن الذي تقدره اللجنة العليا لتقدير أثمان أراضي الدولة، وذلك إذا ما توفرت الشروط والضوابط التي حددتها اللائحة التنفيذية للقانون رقم 3 لسنة 1986، وقد وجه قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1107 لسنة 1995 لجنة التقدير بأن يكون الثمن هو ثمن المثل في تاريخ وضع اليد.

ولما كان ذلك، وكانت الهيئة الطاعنة لا تنازع المطعون ضدهم في استيفائهم الشروط المقررة بالقانون رقم 3 لسنة 1986 ولائحته التنفيذية لشراء الأرض محل وضع أيديهم، إلا أن الخلاف بينهما يدور حول تقدير سعر المتر المربع من هذه الأرض، ولما كانت الأرض المذكورة تقع بجهة واحدة، وهي أراضي فضاء مقام عليها منازل وماكينة طحين بمعرفة المطعون ضدهم ووالدهم، ولم توضح الهيئة أن هناك تميزا في الموقع بين المساحات المذكورة، فمن ثم يكون تقديرها لجزء من الأرض مساحته 350 م² بسعر 80 قرشا، وتقدير سعر أعلى لباقي المساحة بسعر 55 جنيها، دون إبداء أسباب ومبررات هذا التقدير، بسعر يربو كثيرا عن سعر باقي المساحة لأناس اتحدت ظروفهم وتاريخ وضع يدهم على الأرض مع والدهم، وتوفرت في شأنهم شروط البيع طبقا للمادة السادسة المبينة سالفا، مما يصم هذا التقدير بالغلو والتعسف في استعمال السلطة، ويضحى القرار المطعون فيه مخالفا للقانون حريا بالإلغاء، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها أحقية المطعون ضدهم في شراء المساحة المشار إليها وضع أيديهم السابق تقديمهم طلبات شراء عنها.

……………………………………………………..

– وحيث إن الطعن أقيم على سببين: تنعى الهيئة الطاعنة بالأول منهما على الحكم المطعون فيه مخالفته القانون، وفي بيان ذلك تقول إن الأوراق خلت مما يفيد عرض المطعون ضدهم التظلم من تقدير ثمن الأرض على اللجنة الاستئنافية المختصة بنظر الطعن على قرار لجنة تثمين أراضي الدولة، مما يترتب عليه عدم اختصاص المحكمة ولائيا بنظر النزاع لعدم اتباع الطريق القانوني.

وحيث إن المادة رقم (11) من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، معدلة بالقانون رقم 205 لسنة 1959، تنص على أن: “يقدّر ثمن الأرض الموزّعة بمبلغ التعويض الذي أدّته الحكومة في مقابل الاستيلاء عليها، مضافا إليه ما يأتي:

(1) فائدة سنوية سعرها 3%.

(2) مبلغ إجمالي قدره 15% من ثمنها في مقابل نفقات الاستيلاء والتوزيع والنفقات الأخرى.

ولمجلس الإدارة إذا رأى أن ثمن الأرض مقدرا بحسب التعويض المستحق للمالك طبقا للمادة الخامسة، لا يتناسب مع غلتها الحقيقية، أن يقدر الثمن الذي يلتزم به المنتفع على الأساس الأخير.

وتتم معاينة الأرض وتقدير ثمنها الحقيقي بواسطة لجان ابتدائية يصدر وزير الإصلاح الزراعي التنفيذي قرارا بتشكيلها.

وتعرض قرارات هذه اللجان بمكتب الإصلاح الزراعي بالمنطقة المختصة وبمقر عمدة الناحية لمدة أسبوعين، وللمنتفع صاحب الشأن أن يتظلم من قرار اللجنة خلال الأسبوعين التاليين أمام لجنة استئنافية تشكل من وكيل عام الإصلاح الزراعي رئيسا، ومن مندوب عن مصلحة الأموال المقررة ومندوب عن مصلحة المساحة، يختار كلا منهما مدير المصلحة المختص، وتصدر اللجنة الاستئنافية قرارها بعد فحص الموضوع، ولها إجراء المعاينة والاستعانة بمن ترى الاستعانة بهم من الأخصائيين والفنيين.

وتعرض قرارات اللجان الابتدائية التي لم يتظلم منها في الميعاد، وكذا قرارات اللجنة الاستئنافية، على مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي.

ويكون قرار مجلس الإدارة في هذا الشأن نهائيا وغير قابل للطعن بأي طريق من الطرق، ولا أمام أي جهة من جهات القضاء.

ويتحمل صندوق الإصلاح الزراعي الفرق بين قيمة التعويض المستحق للمالك طبقا للمادة الخامسة وبين الثمن الحقيقي مقدرا على الوجه المشار إليه، وذلك في حالة خفض الثمن، ويؤدى مجموع الثمن أقساطا سنوية متساوية في مدى ثلاثين عاما”.

وتنص المادة الأولى من القانون رقم 11 لسنة 1972 بشأن إلغاء موانع التقاضي في بعض القوانين على أن: “تلغى كافة صور موانع التقاضي الواردة في نصوص القوانين الآتي بيانها: (أولا) في قوانين الإصلاح الزراعي: (1) الفقرة الرابعة من المادة 11 من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي المضافة بالقرار بقانون رقم 205 لسنة 1959…”.

وحيث إن المشرع رغبة منه في تسوية الخلافات التي تنشأ بين المنتفع صاحب الشأن والهيئة العامة للإصلاح الزراعي بشأن تقدير ثمن الأرض الموزعة الذي يلتزم به المنتفع، وللحد من الأنزعة المطروحة على القضاء بشأنها، أنشأ اللجنة الاستئنافية المنصوص عليها بالمادة (11) بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 المشار إليه، وأجاز لصاحب الشأن عرض خلافاته عليها بغية حلها وديا، دون أن يكون سلوك هذا الطريق وجوبيا، بما مفاده أن هذا الإجراء ليس وجوبيا يتحتم على المنتفع ولوجه كشرط لقبول دعواه، بل يتعلق الأمر بإرادته واختياره، ولا يترتب على عدم اللجوء إلى اللجنة الاستئنافية أي أثر يغمطه حقه في سلوك الطريق الذي يليه، وهو الطعن في قرار مجلس إدارة الهيئة باعتماد قرار اللجنة الابتدائية بتقدير ثمن الأرض أمام المحكمة المختصة، غاية ما في الأمر أنه يكون لمجلس إدارة الهيئة اعتماد تقدير اللجنة الابتدائية عند عدم اللجوء إلى اللجنة الاستئنافية بتظلم خلال الأسبوعين التاليين لصدور قرار اللجنة الابتدائية، ويصبح قراره نهائيا، يجوز الطعن فيه أمام القضاء الإداري طبقا للبند (خامسا) من المادة العاشرة من قانون مجلس الدولة؛ إذ إن المشرع لم يسبغ على مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي –حال إصداره قراره بشأن اعتماد قرار اللجنة الابتدائية بتقدير ثمن الأرض– ولاية الفصل فى أية خصومة تنعقد أمامه بقرارات حاسمة طبقا لإجراءات وضمانات معينة، بل عهد إليه إصدار قراره بشأن اعتماد ثمن الأرض، ودون أن يفرض المشرع على مجلس الإدارة إخطار ذوي الشأن للمثول أمامه لسماع أقوالهم وتقديم أسانيدهم وتحقيق دفاعهم، أو يوجب عليه تسبيب ما يصدره من قرارات، إلى غير ذلك من الإجراءات القضائية التى تتحقق بها ضمانات التقاضي.

وإذ كانت الهيئة العامة للإصلاح الزراعي من أشخاص القانون العام، وتقوم على مرفق عام، فإن قرار مجلس إدارتها بشأن اعتماد قرار اللجنة الابتدائية بتقدير ثمن الأرض يعد قرارا اداريا نهائيا، تفصح به جهة الإدارة عن إرادتها الملزمة بقصد إحداث أثر قانوني هو تحديد ثمن الأرض للتعاقد مع المنتفع، وقد كفلت الدساتير جميعها حق التقاضي للأفراد باعتباره الوسيلة التي تكفل حماية حقوقهم والتمتع بها ورد العدوان عليها.

ولما كان ما تقدم، فإن الفقرة الرابعة من المادة (11) من المرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 بشأن الإصلاح الزراعي، المضافة بموجب القرار بقانون رقم 205 لسنة 1959، إذ نصت –فيما يخص القرار الذي يصدر عن مجلس إدارة الهيئة العامة للإصلاح الزراعي بشأن اعتماد قرار اللجنة الابتدائية بتقدير ثمن الأرض- على أنه: “ويكون قرار مجلس الإدارة في هذا الشأن نهائيا وغير قابل للطعن بأي طريق من الطرق ولا أمام أي جهة من جهات القضاء”، تكون قد تضمنت حظرا للتقاضي في شأن هذا القرار، وانطوت على تحصين له من رقابة القضاء، رغم أنه من القرارات الإدارية النهائية، وهو ما يخالف المبدأ الدستوري بكفالة حق التقاضي، وهو ما أفصحت عنه المذكرة الإيضاحية للقانون رقم (11) لسنة 1972 بإلغاء موانع التقاضي في بعض القوانين، وإنه بما تضمنه هذا القانون من إلغاء للنصوص الواردة فى قوانين الإصلاح الزراعي التي كانت تحصن الأعمال والقرارات الإدارية من رقابة القضاء، لم يعد هناك أي مانع من موانع التقاضي في هذه الحالات، ومن ثم فإن الدفع بعدم الاختصاص الولائي لمحاكم مجلس الدولة في الطعن على قرار مجلس إدارة الهيئة باعتماد تقدير اللجنة الابتدائية أو الاستئنافية لثمن الأرض -وهو قرار إداري– يكون على غير أساس.

– وحيث إن حاصل النعي بالسبب الثاني أن الحكم المطعون فيه لم يقض بعدم قبول الدعوى لرفعها بعد الميعاد على الرغم من تحصن قرار اللجنة الابتدائية بتقدير ثمن الأرض الذي يلتزم به المنتفع بعدم اللجوء إلى اللجنة الاستئنافية واعتماده من مجلس الإدارة، وصدور قرار الهيئة رقم 156 بتاريخ 14/6/1989.

وحيث ان قضاء هذه المحكمة جرى على أن العقد الذي تكون الإدارة أحد أطرافه، سواء كان عقدا إداريا أم مدنيا، يمر حتى يكتمل تكوينه بمراحل متعددة، ويسلك إجراءات شتى على وفق الأحكام والنظم المطبقة، وأنه ينبغي التمييز بين العقد الذي تبرمه الإدارة والإجراءات التي تمهد بها لإبرام هذا العقد أو تهيئ لمولده؛ ذلك أنه بقطع النظر عن كون العقد مدنيا أو إداريا، فإن من هذه الإجراءات ما يتم بقرار من السلطة المختصة له خصائص القرار الإداري ومقوماته من حيث كونه إفصاحا عن إرادتها الملزمة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث أثر قانوني تحقيقا لمصلحة عامة يتغياها القانون، ومثل هذه القرارات، وإن كانت تسهم في تكوين العقد وتستهدف إتمامه، فإنها تنفرد عن العقد وتنفصل عنه، ومن ثم يجوز لذوي الشأن الطعن فيها بالإلغاء استقلالا.

وهذه النظرية التي ابتدعها مجلس الدولة في فرنسا ومصر التي تقوم علي جواز الطعن بدعوى الإلغاء في القرارات الإدارية المنفصلة، هي نظرية أوسع مدى، فلا يقتصر تطبيقها على العقود، بل تطبق في كل عملية مركبة.

وإن قيام جهة الإدارة بتحديد ثمن أرض، وما يستتبعه ذلك من إجراءات قانونية قد تتخذها في حالة عدم أداء الثمن ، هو تعبير عن إرادتها بما لها من سلطة بقصد إحداث أثر أو تحديد مركز في شأن من يريد تملك أرض تعد من أملاك الدولة الخاصة، ومن ثم فإن تحديد الدولة لسعر أرض هي تملكها على وفق القواعد المقررة في هذا الشأن يعد قرارا إداريا. (الطعن رقم 4441 لسنة 41ق بجلسة 1/11/2003، والطعن رقم 943 لسنة 40ق بجلسة 3/12/1994).

كما جرى قضاء هذه المحكمة على أن المنازعات المتعلقة بما تصدره الجهات الإدارية بصفتها متعاقدة من تصرفات أو إجراءات قبل المتعاقد معها، تندرج تحت ولاية القضاء الكامل لمحاكم القسم القضائي بمجلس الدولة، حتى لو انصب النزاع على طلب المتعاقد إلغاء قرار إداري اتخذته الإدارة قبله؛ ذلك لأن ما تصدره الإدارة من قرارات تنفيذا للعقد، كالقرارات الخاصة بتوقيع جزاء من الجزاءات التعاقدية، أو بفسخ العقد، أو إنهائه، أو إلغائه، يدخل في منطقة العقد وينشأ عنه، ومن ثم فإن المنازعات التي تتولد عن تلك القرارات والإجراءات هي منازعات حقوقية، وتكون محلا للطعن عليها على أساس استنهاض ولاية القضاء الكامل دون ولاية قضاء الإلغاء.

وحيث إن التعاقد بشأن بيع الأملاك لواضعى اليد عليها يتم بإيجاب وقبول، وإن الإيجاب فى هذه الحالة يكون من قبل راغب الشراء بتقدمه للشراء على أساس سعر معين، ولا يتم التعاقد إلا بقبول الحكومة بعد ذلك للبيع على هذا النحو، فإذا تخلف قبول البيع ممن يملكه قانونا، فإن الأرض تظل على ملك الجهة البائعة، وإنه ولئن كان لا يشترط أن يكون الثمن معينا بالفعل فى عقد البيع، إلا أنه يتعين أن يكون قابلا للتحديد باتفاق المتعاقدين صراحة أو ضمنا، على الأسس التى يحدد بمقتضاها فيما بعد، فإذا تمت الموافقة على البيع، وتُرك تحديد الثمن طبقا لتقدير سعر المثل، فإن قرار تحديد السعر يكون في هذه الحالة في منطقة العقد، ويخضع لولاية القضاء الكامل، وليس دعوى الإلغاء، ومن ثم لا يتقيد الطعن في القرار بميعاد دعوى الإلغاء.

وحيث إنه لما كان ذلك، وكان الثابت من الأوراق، ومن الطلب المقدم بتاريخ 1/1/1995 من أهالى مركز أبو كبير- الشرقية، منتفعي الإصلاح الزراعي بمنطقة أبو كبير، أن الأراضي المقام عليها المنازل هي وضع يد قبل صدور القانون رقم 3 لسنة 1986، واختُتِم الطلبُ بطلب صدور قرار بالبيع لواضعي اليد بالسعر القديم إذ إن وضع يدهم كان قبل عام 1986، وقد تأشر على الطلب من وزير الزراعة واستصلاح الأراضي بأن تتم معاملة الحائزين قبل 1986 بسعر المثل القديم، ويتم التعامل بعد هذا التاريخ بالأسعار الخاصة باللجنة العليا لتثمين الأراضي، مما مؤداه أنه تمت الموافقة على البيع مع وضع أسس لتحديد الثمن، فمن ثم تكون المنازعة في الثمن التي تم تحديدها بعد ذلك بقرار الهيئة العامة للإصلاح الزراعي لا تتقيد بميعاد دعوى الإلغاء؛ لتعلقها بقرار إداري يدخل في منطقة العقد، حسبما هو ثابت من كتاب مدير عام إدارة الملكية والحيازة بمديرية الشرقية بالهيئة العامة للإصلاح الزراعي المؤرخ في 14/6/1998 الموجه إلى مدير منطقة أبو كبير بشأن تقرير اللجنة الاستئنافية بتاريخ 21/4/1998 للمساحات التي سبق تقديرها مبانى استيلاء: نازلي عبد الرحيم صبري، بالمرسوم بقانون رقم 178 لسنة 1952 أن “وضع يد عبد الرحمن… وأولاده وقدره 1396.8م² تم تقدير سعر المتر المربع الواحد 80 ثمانون قرشا، عن مساحة قدرها 350م² والمساحة الزائدة وقدرها 1406.8م² بسعر المتر المربع الواحد 55 خمسة وخمسين جنيها بدلا من 60 ستين جنيها”، واختُتِم الكتابُ بطلب إخطار الشاكين بتقرير اللجنة الاستئنافية والتقدم للشراء، والثابت من كتاب مدير الهيئة العامة للإصلاح الزراعي رقم 13262 بتاريخ 2/10/2000 أن وزير الزراعة واستصلاح الأراضي اعتمد محضر اللجنة الفنية المؤرخ في 12/11/1997 بالموافقة على بيع مساحة 350م² للمدعو: عبد الرحمن… (والد المطعون ضدهم) بسعر 80 قرشا، وباقى المساحة ومقدارها 1883م² تم بيعها لأولاده حسب وضع اليد بسعر 60 جنيها للمتر المربع، والمساحة المخصصة لماكينة الطحين ومقدارها 1312م² تم معاينتها بمعرفة حماية الأراضي على أنها منازل، وقد تم إعادة تقديرها بمعرفة اللجنة العليا لتثمين أراضي الدولة بمحضرها المؤرخ في 29/7/1998 بواقع 55 جنيها للمتر المربع، كما أن وزير الزراعة واستصلاح الأراضي قد وافق على البيع لكل باسمه، وعلى ضوء تاريخ وضع اليد عام 1986 حسبما يبين من كتاب الوزارة المؤرخ في 5/5/2001؛ ومن ثم يكون هذا النعي على غير أساس.

– وحيث إنه عن الموضوع فإن ما يعد عادلا ومنصفا في مجال تقدير ثمن الأرض، لا يتحدد على ضوء معايير جامدة أو مقاييس تحكمية يتم تطبيقها بآلية عمياء، وإن افتراض تساويها جميعا أو حتى تقاربها في قيمتها يكون وهما، بل يجب أن يتحدد لكل منها ثمنها استقلالا عن غيرها، على ضوء العناصر التى ترتبط بمقوماتها؛ ويندرج تحتها موقعها من العمران، واتصالها بالطرق الرئيسة والفرعية أو نأيها عنها، إلى غير ذلك من العناصر التي لا تنفصل عنها، فلا يكون تحريها تصوريا أو جزافيا بعيدا عن حقائقها، بل واقعيا قدر الإمكان.

ولما كان ذلك، وكان الحكم المطعون فيه قد تعرض لقرار تحديد الثمن المطعون فيه، وانتهى إلى أنه مشوب بعيب إساءة استعمال السلطة؛ لكون الأرض محل التداعي تقع بجهة واحدة، وهي أراضٍ فضاء، مقام عليها منازل وماكينة طحين بمعرفة المطعون ضدهم ووالدهم، ولم توضح الهيئة أن هناك تميزا في الموقع بين المساحات المذكورة، ومن ثم فإن تقديرها لجزء من الأرض مساحته 350م² بسعر 80 قرشا، وتقدير سعر أعلى لباقي المساحة بسعر 55 جنيها، دون إبداء أسباب ومبررات هذا التقدير بسعر يربو كثيرا عن سعر باقي المساحة لأناس اتحدت ظروفهم وتاريخ وضع أيديهم على الأرض مع والدهم، وتوفرت في شأنهم شروط البيع طبقا للمادة السادسة المبينة سالفا، مما يصم هذا التقدير بالغلو والتعسف في استعمال السلطة، ويضحى القرار المطعون فيه مخالفا للقانون حريا بالإلغاء، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها أحقية المطعون ضدهم في شراء المساحة المشار إليها وضع أيديهم السابق تقديمهم طلبات شراء عنها، بالسعر نفسه الذي اشترى به والدهم، وهذا الحكم يتفق مع صحيح القانون، مما يتعين معه رفض الطعن.

وحيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، ورفضه موضوعا، وألزمت الجهة الإدارية المصروفات.

 

^([1]) راجع في هذا كذلك: الحكم الصادر عن الدائرة الثالثة بالمحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 33293 لسنة 55 القضائية (عليا) بجلسة 28/6/2016 (منشور بهذه المجموعة- المبدأ 103/ج).

⁽[2]⁾ في هذا الاتجاه: حكم المحكمة الدستورية العليا الصادر في القضية رقم (2) لسنة 15 القضائية (تنازع) بجلسة 17/12/1994، حيث بينت أن العقود التى تكون الإدارة طرفا فيها لا تعد جميعها من العقود الإدارية، ولا هي من العقود المدنية بالضرورة، بل مرد الأمر في تكييفها القانوني إلى مقوماتها، وبوجه خاص إلى ما إذا كانت شروطها تدل على انتهاجها لوسائل القانون الخاص أم العام، ومن المسلم به كذلك أن هذه العقود لا تنتظمها مرحلة واحدة تبرم بعد انتهائها، بل تتداخل في مجال تكوينها مراحل متعددة يمهد كل منها لما يليه، ليكون خاتمتها العقد في صورته الكاملة؛ ذلك أن الإدارة لا تتمتع في مجال إبرامها لعقودها بالحرية نفسها التي يملكها أشخاص القانون الخاص في نطاق العقود التي يدخلون فيها، بل عليها أن تلتزم طرقا بعينها توصلا إلى اختيار المتعاقد معها، وكثيرا ما تكون قراراتها الإدارية متضمنة إنهاء علاقة تعاقدية بعد نشوئها، أو ممهدة لعلاقة قانونية جديدة لاتزال في طور تكوينها، وسواء آل أمر هذه العلاقة الجديدة إلى إبرام الإدارة لعقد من عقود القانون الخاص، أم لأحد العقود الإدارية، فإن قراراتها التى تتصل بالعقد، سواء من ناحية الإذن به أو إبرامه أو اعتماده، تنفصل عنه، ويجوز الطعن فيها من ثم استقلالا عن العلاقة التعاقدية فى ذاتها.