الطعن رقم 1441 لسنة 58 القضائية (عليا)
جلسة 15 من مارس سنة 2014
الطعن رقم 1441 لسنة 58 القضائية (عليا)
(الدائرة الأولى)
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ فريد نزيه حكيم تناغو
رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ د. عبد الفتاح صبري أبو الليل، وفوزي عبد الراضي سليمان أحمد، ومنير عبد القدوس عبد الله، وإبراهيم سيد أحمد الطحان.
نواب رئيس مجلس الدولة
المبادئ المستخلصة:
(أ) قرار إداري
– ما يُعَدُّ قرارًا إداريًّا سلبيًّا- امتناعُ الجهة الإدارية عن تنفيذ حكمٍ قضائيٍّ يُشَكِّلُ قرارًا سلبيًّا مُخَالِفًا للقانون- لئن كان امتناعُ الموظف العمومي أو تعطيله تنفيذَ الأحكام القضائية يشكل جريمةً يُعَاقَبُ عليها جنائيًّا، فإن ذلك ليس مانعًا من تكييف تصرف جهة الإدارة نفسه بأنه قرارٌ إداريٌّ، متى استجمع مقومات القرار الإداري- عدمُ التنفيذ الإرادي العمدي من قِبَل الإدارة لحكمٍ قضائيٍّ قد يتضمنُ قرارًا إيجابيًّا أو سلبيًّا بالامتناع عن تنفيذه، يجوزُ طلبُ إلغائه- (تطبيق): امتناع جهة الإدارة عن إجراء مقتضى الحكمين الصادرين عن المحكمة الدستورية العليا القاضي أولهما بعدم دستورية الفقرة الأخيرة من المادة (98) من قانون السلطة القضائية، والقاضي ثانيهما بالمضي في تنفيذ هذا الحكم، رغم ما أورده الحكم الثاني في أسبابه من أن مقتضى تنفيذ الحكم الصادر بعدم الدستورية هو إعادة المدعي إلى الحالة التي كان عليها عند طلب السير في إجراءات دعوى الصلاحية، يشكل قرارًا سلبيًّا بالامتناع عن ذلك.
– المواد أرقام (10) و(52) و(54) من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972.
– حكما المحكمة الدستورية العليا الصادران في القضية رقم 151 لسنة 21 ق (دستورية) بجلسة 9/9/2000، ورقم 1 لسنة 23 ق (منازعة تنفيذ).
(ب) دعوى
– الطعن في الأحكام- الطعن أمام المحكمة الإدارية العليا- حدود رقابتها- يطرح الطعنُ في الحكمِ أمام المحكمة الإدارية العليا النزاعَ بكامله عليها، بما يَلْزَمُ معه عدمُ حجب كلمتها الحق بشأنه، غيرَ مقيدةٍ بطلبات الطاعن أو أسباب الطعن- (تطبيق): إذا قَصَرَ الطاعنُ طلباته (بعد طلب القضاء بإلغاء الحكم الطعين) على طلب الحكم مُجددًا بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإداري (المقضي بإلغائه)، فإن هذه المحكمة لا تجد في عدم ولوج الطاعن إلى ما قضى به الحكمُ من إلغاء القرار ما يحول دون إعمال رقابتها عليه.
(ج) دعوى
– الطعن في الأحكام- طلبات في الطعن- أولوية نظرها- الطلب الاحتياطي ببطلان الحكم المطعون فيه جدير بالبت فيه أولًا قبل الطلب الأصلي بإلغاء الحكم فيما تضمنه من قضاء في الشكل أو الموضوع؛ لِما يُرَتِّبُهُ القضاءُ بالبطلان من عدم جوازِ النفاذ إلى أيِّ طلباتٍ أخرى تتعلق بالشق الذي تبين بطلانُه من الحكم
(د) مجلس الدولة
– هيئة مفوضي الدولة- دورها في تحضير الدعوى الإدارية- أوجب المشرِّعُ تحضيرَ الدعوى وتهيئتَها للمرافعة من قِبَل هيئة مفوضي الدولة، ثم إيداع تقرير مسبب برأيها فيها، وجعل المشرِّعُ من ذلك إجراءً جوهريًّا يتعينُ استيفاؤه قبل أن تتصل المحكمة بالنزاع وتفصل فيه بقضاء- هذا الإجراءُ من الإجراءات المتعلقة بالنظام العام، ويترتبُ على إغفاله بطلانُ الحكم([1])، وذلك سواء بالنسبة للطلبات الأصلية التي تم إغفاله فيها، أو الطلبات العارضة التي يقضى فيها دونَ مراعاةِ هذا الإجراءِ الجوهري([2])– بطلان الحكم لهذا السبب يَنْزِعُ عنه وصفَهُ كعملٍ قضائيٍّ، ويوجب إعادة الدعوى إلى محكمة أول درجة للفصل فيها([3])–(تطبيق): إبداء هيئة مفوضي الدولة رأيها في شأن طلب المدعي الحكم بغرامة تهديدية لعدم تنفيذ جهة الإدارة لحكمٍ قضائي، لا يغني عن وجوب إبداء رأيها في الطلب العارض المقدم من المدعي أمام المحكمة بطلب الحكم بإلزام الإدارة التعويض عن هذا الخطأ؛ وذلك لاختلاف طبيعة الغرامة عن التعويض.
– المواد أرقام (27) و(28) و(29) من قانون مجلس الدولة، الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972.
الإجراءات
بتاريخ 1/11/2011 أودع الحاضر عن هيئة قضايا الدولة نائبًا عن الطاعن بصفته قلمَ كُتَّابِ المحكمةِ الإدارية العليا تقريرَ طعنٍ قُيِّدَ بجدولها العام برقم 1441 لسنة 58 القضائية عليا، وذلك في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (الدائرة الأولى) في الدعوى رقم 11114 لسنة 62 ق بجلسة 10/9/2011، الذي قضى بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المدعى عليه بصفته (وزير العدل بصفته) أن يؤدي للمدعيين مبلغ عشرة آلاف جنيه مناصفةً بينهما على سبيل التعويض، وإلزامه المصروفات.
وطلب الطاعن بصفته -للأسباب المبينة بتقرير الطعن- قبوله شكلا، وبصفة عاجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه، وفي الموضوع بإلغاء هذا الحكم، والقضاء مجددًا: (أولا) بالنسبة لطلب الإلغاء: بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإداري، وإلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتي التقاضي. (ثانيًا) بالنسبة لطلب التعويض: (أصليًّا) بعدم قبول الدعوى لرفعها بغير الطريق الذي رسمه القانون رقم 7 لسنة 2000، و(احتياطيًّا) ببطلان الحكم، وإلزام المطعون ضدهما المصروفات عن درجتي التقاضي في أي من الحالتين.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا مُسَبَّبًا بالرأي القانوني في الطعن، ارتأت فيه الحكم بقبوله شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، وإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري للفصل فيها من هيئة أخرى، وإبقاء الفصل في المصروفات.
وعُيِّنَتْ لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 5/11/2012، وتدوول نظره على النحو الثابت بمحاضر الجلسات، وبجلسة 20/5/2013 قررت الدائرة إصدار الحكم بجلسة 1/7/2013، وفيها قررت إحالة الطعن إلى الدائرة الأولى (موضوع) لنظره بجلسة 12/10/2013، وتدوول نظر الطعن أمام هذه الدائرة على النحو الموضح بمحاضر الجلسات، وبجلسة 23/11/2013 قررت إصدار الحكم بجلسة 22/2/2014، وبهذه الجلسة قررت مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم، حيث صدر الحكم، وأودعت مسوَّدته المشتملة على أسبابه عند النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.
وحيث إن الحكم المطعون فيه صدر بتاريخ 10/9/2011، وأقيم الطعن الماثل فيه بتاريخ 1/11/2011، أي خلال الميعاد المنصوص عليه في المادة (44) من قانون مجلس الدولة، وإذ استوفى الطعن جميع أوضاعه الشكلية الأخرى، فإنه يكون مقبولا شكلا.
وحيث إن عناصر النزاع تخلص -حسبما يبين من الأوراق- في أنه بتاريخ 30/12/2007 أقام المطعون ضدهما الدعوى رقم 11114 لسنة 62 ق. يطلبان الحكم في منازعةِ تنفيذٍ بقبول الإشكال شكلا، وفي الموضوع بالاستمرار في تنفيذ الحكم المستشكَل فيه الصادر في الدعوى رقم 8279 لسنة 58ق، وذلك على سندٍ من القول بأنهما كانا قد أقاما وآخرون الدعوى رقم 8279 لسنة 58ق، طالبين الحكم بوقف تنفيذ ثم إلغاء قرار وزير العدل السلبي بالامتناع عن تنفيذ الحكمين رقمي 151 لسنة 21ق (دستورية) و1 لسنة 23 ق (منازعة تنفيذ)، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وقد صدر الحكم في طلب الإلغاء بجلسة 25/12/2007 بإلغاء هذا القرار، ولما كان المدعيان يزمعان على تنفيذ هذا الحكم، فقد أقاما منازعة التنفيذ العكسية الماثلة، طالبين الحكم بالطلبات المذكورة سالفًا.
………………………………………………..
وتدوول نظر الدعوى أمام محكمة أول درجة على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وبجلسة 10/9/2011 صدر الحكم المطعون فيه بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المدعى عليه بصفته أن يؤدي للمدعيين مبلغ عشرة آلاف جنيه مناصفةً بينهما على سبيل التعويض، وقد شُيِّدَ هذا الحكمُ على أساسِ أنه سبق أن صدر الحكم في الدعوى رقم 8279 لسنة 58ق بجلسة 18/9/2004 بوقف تنفيذ القرار السلبي بالامتناع عن تنفيذ مُؤدَّى الحكمين الصادرين عن المحكمة الدستورية العليا في الدعويين رقمي 151 لسنة 21ق و1 لسنة 23ق على حالتيهما، مع ما يترتب على ذلك من آثار.
وقد تأيَّدَ هذا الحكمُ من المحكمة الإدارية العليا بموجب حكمها بجلسة 24/6/2006 في الطعن رقم 71 لسنة 51ق.ع.
ثم صدر الحكم في الشق الموضوعي من الدعوى المذكورة بجلسة 25/12/2007 بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، على النحو المبين بالأسباب، أخصها العودة بالمدعيين إلى الحالة التي كانا عليها عند طلب السير في إجراءات محاكمتهما، وبرفض طلب التعويض.
وتأيَّدَ هذا الحكمُ بالقضاء الصادر عن المحكمة الإدارية العليا بجلسة 21/3/2011 في الطعن رقم 6446 لسنة 54ق.ع.
ولما كانت الجهة الإدارية قد امتنعت عن تنفيذ مقتضى الحكم الموضوعي مُهدِرة بذلك الحجية المقررة لهذا الحكم، مُعتدِية بمسلكها هذا على الحماية التي قررها الدستور لأحكام القضاء، والتي تسمو حجيتها على النظام العام، فإن مسلكها السلبي بالامتناع عن تنفيذ هذا الحكم يكون قد خالف القانون، ويتعينُ من ثم الحكمُ بإلغاء قرارها السلبي المطعون عليه -على وفـق ما أسـبغته المحكمـة من تكييفٍ لطلبات المدعيين في الدعوى الماثلة-. وإذ توفرت لطلبِ التعويض -الذي كان المدعيان قد أضافاه إلى طلب الإلغاء- أركانُهُ الثلاثة من خطأ وضرر وعلاقة سببية بينهما، فإن المحكمة تقضي به، وتُلْزِمُ المدعى عليه بصفته أن يؤدي لهما مبلغ عشرة آلاف جنيه على سبيل التعويض مناصفةً بينهما.
………………………………………………..
وإذ لم يرتضِ الطاعن بصفته هذا الحكم، أقام طعنه الماثل لأسبابٍ محصلها مخالفة القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله، ذلك أن المستقر عليه أنه يُشترَطُ لقبول دعوى الإلغاء أن يكون هناك قرارٌ إداريُّ بمفهومه الاصطلاحي يُطْعَنُ عليه بها، فإذا لم يوجد مثلُ هذا القرار تكون الدعوى غير مقبولة لانتفاء القرار الإداري، وأنه إذا كان الدستور في مادته رقم (72) قد جعل الامتناع عن تنفيذ الأحكام القضائية من قبل المسئولين وعن إعمال مقتضاها جريمةً مُعَاقَبًا عليها، فإن امتناعَ جهة الإدارة عن تنفيذ الحكم الصادر للمطعون ضدهما في الدعوى رقم 8279 لسنة 58ق لا يُشَكِّلُ قرارًا سلبيًّا، خلافًا لِما ذهب إليه الحكم المطعون فيه.
يُضاف إلى ذلك أن المطعون ضدهما قد أقاما دعواهما فيما يتعلق بطلب التعويض دون أن يسبق ذلك تقديمُ طلبٍ إلى لجنة فض المنازعات على وفق أحكام القانون رقم 7 لسنة 2000، ومن ثم تكون الدعوى بالنسبة لهذا الطلب غير مقبولة شكلا لرفعها بغير الطريق الذي رسمه القانون.
هذا فضلا عن بطلان الحكم المطعون فيه فيما قضى به من تعويض لصدوره دون تحضيرٍ من قِبَل هيئة مفوضي الدولة وإيداعِ تقريرٍ بالرأي القانوني في طلب التعويض بالمخالفة لحكم المادة (27) من قانون مجلس الدولة، ذلك أن الثابت من مُدَوَّنَاتِ الحكم المطعون فيه أنه بعد أن أودعت هيئةُ مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني في طلب الإلغاء، أضافَ المطعون ضدهما طلبًا بالتعويض عَمَّا لحقهما من أضرار، وقد أصدرت المحكمة حكمها المطعون فيه دون تحضيرِ هذا الطلب وإعدادِ تقريرٍ بالرأي القانوني فيه من قِبَل هيئة مفوضي الدولة، بما يعني أن الحكم أغفل إجراءً جوهريًّا من إجراءات التداعي.
………………………………………………..
– وحيث إنه عن طلب الطاعن الحكم بعدم قبول الدعوى الصادر بشأنها الحكم المطعون فيه بالنسبة لطلب الإلغاء لانتفاء القرار الإداري السلبي؛ بحسبان أن الامتناع عن تنفيذ الحكم من قِبَل الموظف العمومي يُشَكِّلُ جريمةً يُعَاقَبُ عليها جنائيًّا، فإنه مع التسليم بأن امتناعَ الموظف العمومي أو تعطيلَه تنفيذ الأحكام القضائية جريمةٌ يُعَاقِبُ عليها القانونُ على وفق النص الوارد بذلك في الدساتير المتعاقبة، بدءًا من دستور 1971، ومرورًا بدستور 2012، وانتهاءً بالدستور الحالي، فإن ذلك ليس مانعًا من تكييف تصرف الجهة الإدارية ذاته بأنه قرارٌ إداريٌّ متى استجمعَ ذاك التصرفُ أركانَ هذا القرار، إذ إن عدمَ التنفيذ الإرادي العمدي من قِبَل الإدارة لحكمٍ قضائيٍّ قد يتضمنُ -على وفق ما استقر عليه قضاء هذه المحكمة- قرارًا إيجابيًّا أو سلبيًّا بالامتناع عن تنفيذه يجوزُ طلبُ إلغائه؛ وذلك لِما يمثِّلُه هذا الامتناعُ من استنكافٍ عن اتخاذ قرارٍ يُوجِبُ القانونُ عليها اتخاذَه على وفق نص الفقرة الأخيرة من المادة (10) من قانون مجلس الدولة التي نصت على أنه: “ويعتبرُ في حكمِ القراراتِ الإدارية رفضُ السلطاتِ الإدارية أو امتناعُها عن اتخاذِ قرارٍ كان من الواجبِ عليها اتخاذُه وفقًا للقوانين واللوائح”، ولما كانت الأحكام الصادرة عن محاكم مجلس الدولة تطبق في شأنها القواعدُ الخاصة بقوة الشيء المحكوم فيه، مع امتداد حجية الأحكام الصادرة بالإلغاء إلى الجميع على وفق حكم المادة (52) من هذا القانون، وكانت المادة (54) منه تنص على أن: “الأحكامُ الصادرة بالإلغاء تكونُ صورتُها التنفيذية مشمولةً بالصيغة الآتية: «على الوزراء ورؤساء المصالح المختصين تنفيذُ هذا الحكم وإجراء مقتضاه». …”، فإن هذا يعني أن امتناعَ الإدارة عن تنفيذِ الحكم الصادر بالإلغاء وإجراءِ مقتضاه يمثِّلُ قرارًا من تلك التي نصت عليها الفقرة الأخيرة من المادة (10) المذكورة سالفًا، والتي يمكن أن تكون محلا لدعوى الإلغاء.
ولما كان الثابت أن الجهة الإدارية الطاعنة (المدعى عليها في الدعوى الصادر بشأنها الحكم المطعون فيه) قد امتنعت عن إجراء مقتضى الحكمين الصادرين عن المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 151 لسنة 21ق (دستورية)، والأخرى رقم 1 لسنة 23ق (منازعة تنفيذ)، القاضي أولهما بعدم دستورية الفقرة الأخيرة من المادة (98) من قانون السلطة القضائية الصادر بقرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 46 لسنة 1972، وثانيهما بالمضي في تنفيذ الحكم المشار إليه في القضية 151 لسنة 21ق (دستورية)، رغم ما أورده الحكم الثاني في أسبابه من أن مقتضى تنفيذ الحكم الصادر بعدم دستورية الفقرة الأخيرة من المادة (98) من قانون السلطة القضائية هو إعادة المدعي إلى الحالة التي كان عليها عند طلب السير في إجراءات دعوى الصلاحية، فأقام المطعون ضدهما في الطعن الماثل وآخرون الدعوى رقم 8279 لسنة 58ق ابتغاءَ الحكم بوقف تنفيذ ثم إلغاء القرار السلبي بالامتناع عن تنفيذ الحكمين الصادرين عن المحكمة الدستورية العليا المشار إليهما، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أهمها العودة بالمدعيين إلى الحالة التي كانا عليها عند طلب السير في إجراءات مجلس الصلاحية، فصدر الحكم في الشق الموضوعي بجلسة 25/12/2007 بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإذ امتنعت الجهة الإدارية عن تنفيذِ هذا الحكم أيضًا وإجراءِ مقتضاه، فإن امتناعَها هذا يكونُ قرارًا سلبيًّا بالامتناع عن ذلك، وإذ أقام المطعون ضدهما الدعوى الصادر بشأنها الحكم المطعون فيه طالبين الحكم بوقف تنفيذ ثم إلغاء هذا القرار، فمن ثمَّ تكونُ هذه الدعوى قد توفرَ محلُّهَا، ويكونُ الدفعُ بعدم قبولها لانتفاء القرار الإداري لا أساس له، وتغدو الدعوى من ثمَّ مقبولةً شكلا لتوفرِ محلها، ولما كان الحكمُ المطعون فيه قد ذهب هذا المذهب، فلا يكونُ هناك مطعنٌ عليه يمكنُ قبولُهُ فيما قضى به في هذا الشأن.
– وحيث إنه ولئن كان الطاعنُ بصفته قد قَصَرَ طلباته فيما يتعلق بما قضى به الحكم الطعين من إلغاء القرار المطعون فيه على طلب الحكم مجددًا -بعد القضاء بإلغاء هذا الشق من الحكم- بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإداري السلبي المطعون فيه، إلا أن هذه المحكمة لا تجد في عدم ولوج الطاعن إلى ما قضى به الحكمُ من إلغاء ذلك القرار ما يَحِدُّ من سلطانها أو يحول دون إعمال رقابتها على هذا القضاء؛ بحسبان أن النزاع يغدو مطروحًا عليها بكامله، بما يَلْزَمُ معه عدمُ حجب كلمتها الحق بشأنه، وأنه لما كان البينُ قيامَ الحكم في قضائه بإلغاء القرار السلبي المطعون فيه على أسبابه، واتفاقه مع صحيح حكم القانون، فليست هناك مندوحةٌ من إقرار ما خَلُصَ إليه في نطاق طلب الإلغاء.
– وحيث إنه عن طلبات الطاعن بصفته بالنسبة لِما قضى به الحكم بشأن طلب التعويض، ولما كان طلبُه الاحتياطي المتعلق ببطلان الحكم المطعون فيه لصدوره دون تحضيرٍ وإعدادِ تقريرٍ بالرأي القانوني من هيئة مفوضي الدولة جديرًا بالبت فيه أولًا؛ لِما يُرَتِّبُهُ القضاءُ ببطلانِه -عند توفر سببه المبدى من الطاعن- من عدم جوازِ النفاذ إلى الطلبات الأخرى المبداة منه والبت فيها بقضاءٍ؛ بحسبان أن الحكمَ بالبطلانِ للسببِ المذكور بتقريرِ الطعن يَنْزِعُ عن الحكمِ وصفَهُ كعملٍ قضائيٍّ، مِمَّا لا يجوزُ معه لمحكمــةِ الطعن أن تفصل في أيِّ طلباتٍ أخرى تتعلق بالشق نفسه الذي تبين بطلانُه من الحكم؛ لِما يستوجِبُه ذلك من إعادةِ الدعوى إلى محكمة أول درجة للفصل فيها بقضاءٍ مُستكْمِلٍ أركانَ وأوصافَ العمل القضائي.
وحيث إن المادة (27) من قانون مجلس الدولة الصادر بالقرار بقانون رقم 47 لسنة 1972 تنص على أن: “تتولى هيئةُ مفوضي الدولة تحضيرَ الدعوى وتهيئتَها للمرافعة، ولمفوض الدولة في سبيل تهيئة الدعوى الاتصال بالجهات الحكومية ذات الشأن للحصول على ما يكون لازمًا من بياناتٍ وأوراق، وأن يأمر باستدعاء ذوي الشأن لسؤالهم عن الوقائع التي يرى لزوم تحقيقها أو بدخول شخصٍ ثالث في الدعوى أو بتكليف ذوي الشأن بتقديم مذكرات أو مستندات تكميلية وغير ذلك من إجراءات التحقيق في الأجل الذي يحدده لذلك… ويودع المفوض -بعد إتمام تهيئة الدعوى- تقريرًا يحدِّد فيه الوقائع والمسائل القانونية التي يثيرها النزاع ويُبدِي رأيه مُسَبَّبًا، ويجوزُ لذوي الشأن أن يطلعوا على تقرير المفوضِ بقلمِ كُتَّابِ المحكمةِ ولهم أن يطلبوا صورة منه على نفقتهم…”.
وتنص المادة (28) منه على أن: “لمفوض الدولة أن يعرض على الطرفين تسوية النزاع على أساس المبادئ القانونية التي ثبت عليها قضاء المحكمة الإدارية العليا…”.
وتنص المادة (29) على أن: “تقوم هيئة مفوضي الدولة خلال ثلاثة أيام من تاريخ إيداع التقرير المشار إليه في المادة (27) بعرض ملف الأوراق على رئيس المحكمة لتعيين تاريخ الجلسة التي تنظر فيها الدعوى”.
ومقتضى هذه النصوص أن المشرِّعَ جعل من تحضيرِ الدعوى وتهيئتِها للمرافعة من قِبَل هيئة مفوضي الدولة بما أولاهُ لِمفوضِ الدولة من صلاحياتٍ في هذا السبيل، ثم إيداعِ تقرير برأيه مُسَبَّبًا يُحَدِّدُ فيه الوقائع والمسائل القانونية التي يثيرها النزاع -ما لم تتم تسويتُه على وفق ما نصت عليه المادة (28) المذكورة سالفًا- جعلَ من جميع ذلك إجراءً جوهريًّا يتعينُ إجراؤه قبل أن تتصل المحكمة بالنزاع، وكذا قبل الفصل فيه بقضاء؛ وذلك بحسبان أن هيئة مفوضي الدولة تُعد أمينةً على الدعوى الإدارية ويُعَدُّ دورها المحدَّد على وفق القانون عاملا أساسيًّا في سبيل تهيئة الدعوى للمرافعة وإعداد الرأي القانوني المحايد فيها؛ إعلاءً لكلمة القانون، وتبصيرًا بما يثيره النزاعُ من مسائل قانونية وما يُطبَّقُ بشأنها من نصوص القانون الواجب التطبيق، ومؤدى ذلك أنه ليس في اتصال المحكمة بالنزاع غناءٌ عن وجوب قيام الهيئة بدورها الأساسي المنوَّه به؛ إذ يُعَدُّ ما تقوم به (لاسيما إعداد التقرير المسبَّب بالرأي القانوني في الدعوى وموضوعها، أو ما يطلبه الخصوم أمام المحكمة من طلباتٍ عارضة) إجراءً من إجراءات الفصل في النزاع من طبيعة تلك الإجراءات المتعلقة بالنظام العام، ومن ثمَّ يترتب على إغفال هذا الإجراء وعدم مباشرة هيئة مفوضي الدولة له بطلانُ الحكم الذي يصدر في الدعوى التي تمَّ إغفال هذا الإجراء فيها، أو بطلانُهُ فيما قضى به بشأن الطلبات التي تكون قد قُدِّمَتْ للمحكمة كطلباتٍ عارضة دونَ مراعاةِ هذا الإجراء الجوهري قبل إصدار الحكم فيها.
وحيث إن الثابت من أوراق الدعوى أن المدعيين أضافا طلبًا عارضًا إبان نظر الشق العاجل منها، تمثَّلَ في طلب الحكم بتغريم المدعى عليه بصفته مبلغ ألف جنيه يوميًّا غرامة تهديدية لتقاعسه عن تنفيذ الحكم الصادر لمصلحتهما، وذلك على وفق المثبت بمحضر جلسة 29/4/2008، والثابت من الإعلان المؤرَّخ في 25/5/2008 بذلك الطلب، وقد قام المدعي الأول في الدعوى (المطعون ضده الأول) بطلب استبدال كلمة (تعويضٍ) بـ (غرامة تهديدية)، وفوَّضَ المحكمةَ في تقدير قيمته، وذلك على وفق الثابت بمحضر جلسة 3/7/2010 إبان نظر الشق الموضوعي من الدعوى.
وبجلسة 10/9/2011 صدر الحكمُ -بعد أن أورد بالوقائع أن الدعوى أعيد نظرها في شقها الموضوعي على النحو المبين بالأوراق، وأن المدعيين أضافا طلبًا بالتعويض عَمَّا لحقهما من أضرار من جراء القرار المطعون فيه، وبعد أن أوضحت المحكمة أن المدعيين يطلبان الحكم بإلغاء القرار السلبي بالامتناع عن تنفيذ الحكم الصادر في الدعوى رقم 8279 لسنة 8ق الصادر بجلسة 25/12/2007، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام المدعى عليه بصفته تعويضهما عَمَّا لحقهما من أضرار من جراء هذا القرار- صدر الحكمُ في طلب التعويض على نحو ما ورد بأسبابه، وعلى وفق ما تضمنه منطوقه، وذلك دون أن تقوم هيئة مفوضي الدولة بدورها المحدَّد على وفق قانون مجلس الدولة ودون مباشرة لدورها الأساسي في سبيل تهيئة هذا الطلب من الدعوى للمرافعة وإعداد رأيها القانوني المسبَّب بشأنه، وهو ما يعني أن الحكم أغفل إجراءً جوهريًّا متعلقًا بالنظام العام فيما يتعلق بذلك الطلب من الدعوى، والذي تم تقديمه إلى المحكمة كطلبٍ عارض إبان نظرها طلب إلغاء القرار المطعون فيه، لاسيما أنه ليس هناك غناء -على وفق ما سلف ذكره- في اتصال المحكمة بطلب الإلغاء عن وجوب اتخاذ هذا الإجراء الجوهري قبل إصدار الحكم في الدعوى، كما أنه ليس فيما أبدته هيئة مفوضي الدولة من رأيٍ بتقريرها المقدَّم في الدعوى فيما يتعلق بالغرامة التهديدية ما يغني عن وجوب إبداء رأيها القانوني في طلب التعويض المبدى كطلبٍ عارض؛ إذ إن هذه الغرامة حسب طبيعتها لا تعدو أن تكون وسيلةً من وسائل التنفيذ العيني الجبري، وليست تعويضًا بحال، لاسيما أنها لا تُقاس بمقياس الضرر، ولا يتطلب للحكم بها توفر الأركان اللازم توفرها للقضاء بالتعويض.
وحيث إن الحكم المطعون فيه قد أغفل هذا الإجراء الجوهري مخالفًا بذلك حكم القانون، فإنه يكون مشوبًا بالبطلان، مما يتعين معه القضاءُ بإلغائه، وإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري بهيئة مغايرة للفصل في طلب التعويض بعد مراعاة ما يتطلبه القانون من إجراءات جوهرية، وإبقاء الفصل في مصروفات هذا الطلب، على وفق ما تضمنته المادة (269) والمفهوم المخالف للمادة (184) مرافعات.
وحيث إن الحكم المطعون فيه جاء متفقًا وصحيح حكم القانون في غير طلب التعويض، فمن ثم تعين القضاءُ برفض الطعن فيما يتعلق بما قضى به الحكم في غير طلب التعويض المشار إليه، مع إلزام الطاعن بصفته مصروفات الطعن عملا بحكم المادة (186) مرافعات.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع:
(أولا) بإلغاء الحكم المطعون فيه لبطلانه فيما قضى به بالنسبة لطلب التعويض، وبإعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري للفصل في هذا الطلب بهيئة مغايرة، وأبقت الفصل في مصروفات هذا الطلب.
(ثانيًا) برفض الطعن فيما عدا ذلك، وألزمت الطاعن (بصفته) المصروفات.
([1]) يراجع حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1728 لسنة 40ق.ع بجلسة 24/5/1998، (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة في السنة 43/2 مكتب فني، المبدأ رقم 140، ص1279).
ويراجع أيضًا حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 2917 لسنة 40ق.ع بجلسة 4/12/2004 (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة في السنة 50/1 مكتب فني، المبدأ رقم 26، ص180)، حيث قالت المحكمة: إن الحكم المطعون فيه قضى بعدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإداري، فمن ثمَّ يكون قد تجاوز طلب وقف التنفيذ، وفصل بحكم مُنْهٍ للخصومة في موضوع الدعوى قبل تحضيرها وتهيئتها للمرافعة وإعداد تقرير من هيئة مفوضي الدولة، وعلى ذلك يكون قد شابه إخلال بإجراء جوهري يوجب الحكم ببطلانه، مع إعادة الدعوى إلى محكمة القضاء الإداري.
([2]) يراجع ويقارن بحكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 4427 لسنة 42 ق.ع بجلسة 28/12/1999 (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة في السنة 45 مكتب فني، المبدأ رقم 37، ص347)، حيث قالت المحكمة: إنه ولئن كان الأصلُ أنه لا يسوغ الحكمُ في الدعوى الإدارية إلا بعد أن تقوم هيئة مفوضي الدولة بتحضيرها وإبداء رأيها القانوني فيها، إلا أن هذا الأصلَ لا يصدق في حالة الطلب الجديد المضاف الذي يرتبط بالطلب الأصلي ارتباطًا وثيقًا، ارتباطَ النتيجةِ بالسبب, بحيث لا يمكنُ الفصلُ في الطلب المضاف إلا بناءً على الفصل في الطلب الأصلي، فإذا ما أودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرها بالرأي القانوني في الطلب الأصلي, فإن هذا التقرير يغني عن إيداع تقرير بالرأي القانوني في الطلب الجديد. وتطبيقًا لذلك انتهت المحكمة إلى أن إبداء هيئة مفوضي الدولة رأيها في طلب إلغاء القرار المطعون فيه يغني عن ضرورة إبداء رأيها في الطلب الجديد (طلب التعويض عن القرار) المضاف أمام المحكمة، إذا فصلت في الطلبين، وكان الفصلُ في الطلب الجديد (طلب التعويض) قد شَيَّدَته على الفصل في الطلب الأصلي (طلب الإلغاء)؛ للارتباط الوثيق بين هذين الطلبين، ومن ثمَّ لا تثريب على الحكم المطعون فيه، ولا وجه للنعي عليه بالبطلان لهذا السبب.
وراجع كذلك حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعنين رقمي 16834 و18971 لسنة 52 ق.ع بجلسة 16/12/2006 (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها الدائرة الأولى بالمحكمة في الفترة من أول أكتوبر سنة 2006 حتى إبريل سنة 2007، مكتب فني، المبدأ رقم 25/د، ص214)، حيث ذهبت المحكمة إلى أنه لا سند من القانون فيما تمسك به الطاعن من بطلان الحكم المطعون فيه بمقولة إن هيئة مفوضي الدولة لم تُبْدِ رأيَها في الطلبات التي عدَّلها المدعيان؛ ذلك أنه سواء تعلق الأمر بالطلبات الأصلية أو تلك المعدَّلة فكلها بمناسبة ما طلبه المدعيان من إثبات البهائية كديانة في شهادات ميلاد بناتهما أو في بطاقاتهم الشخصية، مما يتعين معه الالتفات عن هذا الادعاء.
([3]) يراجع ما قررته دائرة توحيد المبادئ بالمحكمة الإدارية العليا في حكمها الصادر بجلسة 14 من مايو سنة 1988 في الطعن رقم 1352 لسنة 33 القضائية عليا (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها في ثلاثين عاما، مكتب فني، المبدأ رقم 12) من أن تطبيق مبدأ الاقتصاد في الإجراءات لا يتعارض إعماله في الصورة التي قررتها المادة (269/4) مرافعات مع طبيعة المنازعة الإدارية، بل أخذت به المحكمة الإدارية العليا على وتيرة متصلة منذ إنشائها، وقبل أن يعرفه تقنين المرافعات بهذا الوضوح، فهو أوجب الإعمال في نطاق القضاء الإداري، وأنه إذا انتهت المحكمة الإدارية العليا إلى إلغاء حكم مطعون فيه أمامها لغير مخالفة قواعد الاختصاص فعليها إذا كان موضوعه صالحا للفصل فيه أن تفصل فيه مباشرة، ولا تعيده إلى المحكمة التي أصدرت الحكم المطعون فيه، وبينت أن صلاحية الدعوى للفصل فيها تتحدد بتهيئة الفرصة لتوفر دفاع الأطراف كاملا، وأكدت أنه لا يختلف إلغاء الحكم لبطلانه عن إلغائه لغير ذلك من الأسباب، فالبطلان من أوجه مخالفة القانون، وفصْل المحكمة الإدارية العليا في النزاع بعد إلغاء الحكم لغير البطلان لا يختلف عن فصلها فيه بعد إلغائه للبطلان.
وقارن بما قررته دائرة توحيد المبادئ في حكمها الصادر بجلسة 21 من إبريل سنة 1991 في الطعن رقم 2170 لسنة 31 القضائية عليا (المرجع السابق، المبدأ رقم 18/ج)، من أنه إذا انتهت المحكمة إلى أنه إذا شاب الحكم المطعون فيه بطلان جوهري ينحدر به إلى درجة الانعدام بسبب عدم صلاحية أحد أعضاء الهيئة التي أصدرته لنظر الدعوى، يلغى الحكم ويعاد الطعن إلى محكمة أول درجة لنظره من جديد، ولا تتصدى المحكمة الإدارية العليا في هذه الحالة لموضوع الدعوى؛ لأن الحكم يكون قد شابه بطلان ينحدر به إلى درجة الانعدام؛ لمخالفته للنظام العام القضائي.