الطعن رقم 19692 لسنة 51 القضائية (عليا)
جلسة 13 من إبريل سنة 2013
الطعن رقم 19692 لسنة 51 القضائية (عليا)
(الدائرة الأولى)
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ غبريال جاد عبد الملاك
رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ د. عبدالفتاح صبري أبو الليل وأحمد محمد صالح الشاذلي وفوزي عبد الراضي سليمان أحمد وإبراهيم سيد أحمد الطحان
نواب رئيس مجلس الدولة
المبادئ المستخلصة:
(أ) جمعيات-
الجمعيات التعاونية الإنتاجية- الجمعيات العاملة في مجال النقل- يقتصر توزيع الفائض الناتج عن نشاطها على الإيرادات الناتجة عن نشاط الجمعية، وذلك على الأوجه التي حددها قانون التعاون الإنتاجي- لا يمتد ذلك إلى إيرادات مواقف السيارات التى تُنْشِئها المحافظات وتتولى إرادتها.
– المواد (5) و(50) و(51) من قانون التعاون الإنتاجي، الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975.
(ب) جمعيات-
الجمعيات التعاونية الإنتاجية- الجمعيات العاملة في مجال النقل- وسد المشرع للمحافظة الإشراف على الجمعيات التعاونية للنقل- لا يعني ذلك إلزام المحافظة توفير مواقف السيارات مجانًا لهذه الجمعيات، إنما توفرها في مقابل ما تحصله من إيرادات- يتمُّ توزيعُ صافي إيرادات مواقف سيارات الأجرة التي تنشئها المحافظة وتتولى إدارتها على النحو الوارد بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1 ح لسنة 1998- مشروعية قرار رئيس مجلس الوزراء بتعديل اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية بإضافة اختصاص إدارة المواقف إلى المحافظين([1]).
– المادتان (2) و(35) من قانون نظام الإدارة المحلية، الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979، معدَّلا بموجب القانونين رقمي 50 لسنة 1981 و145 لسنة 1988.
– المادة (18) من اللائحة التنفيذية للقانون المذكور، الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979، والمعدَّلة بموجب قراره رقم 220 لسنة 2000.
الإجراءات
بتاريخ 21/7/2005 أودعت هيئة قضايا الدولة، نائبةً عن الطاعنين بصفاتهم قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرًا بالطعن على الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بالإسماعيلية في الدعوى رقم 2416 لسنة 4ق بجلسة 24/5/2005، الذي قضى في منطوقه بالآتي:
في الطلب الأول: بإلغاء القرار المطعون فيه رقم 1ح لسنة 1998 الصادر عن رئيس مجلس الوزراء، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها رد قيمة المبالغ التى حصل عليها المدعى عليهم من فائض المشروع، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
في الطلب الثاني: بقبوله شكلا، ورفضه موضوعًا، وإلزام المدعى بصفته المصروفات.
وطلبت الجهة الإدارية الطاعنة -للأسباب المبينة تفصيلا في تقرير الطعن- الحكم بوقف تنفيذ ثم إلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا برفض الدعوى، وإلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي.
وقد أعلن تقرير الطعن على النحو الثابت بالأوراق.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني، ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، ورفضه موضوعًا، وإلزام الجهة الإدارية الطاعنة المصروفات.
وقد نظرت دائرة فحص الطعون بالمحكمة الطعن على النحو الثابت بمحاضر جلساتها، وبجلسة 19/11/2012 قررت إحالته إلى هذه الدائرة لنظره بجلسة 12/1/2013، حيث تدوول أمامها على النحو الثابت بمحاضر جلساتها، وبجلسة 23/2/2013 قررت إصدار الحكم فيه بجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانونًا.
وحيث إن الطعن قد أقيم خلال الميعاد المقرر قانونًا، واستوفى جميع أوضاعه الشكلية الأخرى، فمن ثم يكون مقبولا شكلا.
وحيث إن عناصر النزاع تخلص -حسبما هو ثابت من الأوراق- في أنه صدر قرار رئيس مجلس الوزراء والوزير المختص بالإدارة المحلية رقم 1ح لسنة 1998 بتوزيع نِسَبِ صافي إيرادات مواقف سيارات الأجرة بالمحافظات على النحو التالي:
70% لصندوق الخدمات بالمحافظة.
15% لصندوق الوحدات المحلية المشتركة بالمشروع.
10% للجنة النقابية للعاملين بالنقل البرى.
5% مكافآت لمجلس إدارة المشروع والعاملين به.
وبمقولة مخالفة القرار لأحكام قانون التعاون الإنتاجي، الصادر بالقانون رقم 10 لسنة 1975، أقام المطعون ضده الدعوى رقم 2416 لسنة 4ق أمام محكمة القضاء الإداري بالإسماعيلية، طالبًا إلغاء القرار المشار إليه، وإلزام المدعى عليهم بصفاتهم رد المبالغ التى حصلوا عليها من فائض المشروع، وضعفها كتعويض عن الأضرار المادية والأدبية التى لحقت به.
…………………………………………………………….
وبجلستها المنعقِدة في 24/5/2005 أصدرت تلك المحكمة حكمها المطعون فيه، وشيَّدته على أساس أن قانون التعاون الإنتاجي المشار إليه حدَّد كيفية توزيع فائض نشاط الجمعية العاملة في مجال نقل الركاب، وعلى نحوٍ لا يجوز تعديلُه صراحةً أو ضمنيا إلا بتشريعٍ لاحق من ذات المرتبة، وإذ صدر القرار المطعون فيه متضمنًا تعديل هذه الأحكام من رئيس مجلس الوزراء ووزير الإدارة المحلية، فإنه يكون قد وقع مخالفًا لأحكام القانون، متعينا القضاءُ بإلغائِه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، أخصها رد قيمة المبالغ التى حصلت عليها الجهات الإدارية من فائض المشروع، وإذ لم يترتب على القرار أي أضرار فلا محل للقضاء بالتعويض.
…………………………………………………………
وإذ لم ترتضِ الجهات الإدارية الطاعنة هذا القضاء، أقامت طعنها الماثل ناعية عليه مخالفة القانون، والخطأ في تطبيقه وتأويله؛ على سندٍ من القول إنه خلط بين إيرادات مواقف سيارات الأجرة التابعة في إدارتها إلى المحافظات، وتعد من قبيل المرافق العامة التى تتولى وحدات الإدارة المحلية إدارتها والإشراف عليها، طبقًا لأحكام قانون نظام الإدارة المحلية رقم 43 لسنة 1979، وبين نشاط الجمعيات التعاونية الإنتاجية الخاضعة لأحكام القانون رقم 110 لسنة 1975 بشأن التعاون الإنتاجي، ولا تعد من قبيل المرافق العامة وتباشر نشاطها على وفق نظام كل منها الداخلي، والقرار المطعون فيه لم يمس فائض الجمعيات التعاونية الإنتاجية، الذي تم توزيعه على وفق أحكام المادة (51) من القانون المذكور، وإنما نظَّم إيرادات مواقف سيارات الأجرة التابعة للمحافظات، وقد صدر القرار ممن يملك سلطة إصداره قانونًا، ومن ثم يكون قد صدر متفقًا وأحكام القانون.
…………………………………………………………
وحيث إن المادة (5) من قانون التعاون الإنتاجي، الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975 تنص على أن: “تباشر الجمعية التعاونية الإنتاجية الأساسية نشاطها في فرع أو أكثر من فروع الصناعات الحرفية أو الخدمات الإنتاجية…”.
وتنص المادة (50) من القانون ذاته على أنه: “لا يجوز توزيع الفائض الناتج عن نشاط الجمعية إلا بعد تغطية ما يكون قد أصاب رأسمالها من عجز وبعد استنـزال جميع المصروفات والالتزامات المالية التى تلتزم بها الجمعية خلال السنة المالية…”.
وتنص المادة (51) من القانون ذاته على أنه: “مع مراعاة حكم المادة السابقة تُوَزَّع النسبُ التالية من الفائض الناتج عن نشاط الجمعية على الأوجه المبينة قرين كلٍّ منها:
(أ) الاحتياطي القانوني: (15%).
(ب) مكافأة رأس المال: النسبة التى يحددها الاتحاد التعاوني الإنتاجي المركزي من قيمة الأسهم التى انقضى على سدادها سنة كاملة حتى نهاية السنة المالية، ولا يجوز أن تزيد هذه النسبة على (15%).
(جـ) الخدمات الاجتماعية التى يحددها مجلس الإدارة: (15%).
(د) مكافآت مجلس الإدارة: (10%) كحد أقصى.
(هـ) حصة العاملين في الجمعية: (5%) كحد أقصى.
(و) التدريب التعاوني: (5%).
(ز) صندوق الاستثمار التعاوني: (5%).
ويعتبر الباقي بعد إتمام التوزيع طبقًا للفقرة السابقة عائدًا على المعاملات”.
وتنص المادة (2) من قانون نظام الإدارة المحلية الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979، المعدَّل بالقانونين رقمي 50 لسنة 1981 و145 لسنة 1988، على أن: “تتولى وحدات الإدارة المحلية في حدود السياسة العامة والخطة العامة للدولة إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة الواقعة في دائرتها… كما تبين اللائحة ما تباشره كلٌّ من المحافظات وباقي الوحدات من الاختصاصات المنصوص عليها في هذه المادة. وتباشر المحافظات جميع الاختصاصات المتعلقة بالمرافق العامة التى لا تختص بها الوحدات المحلية الأخرى”.
وتنص المادة (35) من القانون ذاته على أن: “تشمل موارد المحافظات ما يأتي:
أولا:…
ثانيا: الموارد الخاصة بالمحافظة، وتتضمن ما يأتي:…
(جـ) حصيلة استثمار أموال المحافظة وإيرادات المرافق التى تقوم بإدارتها…”.
وتنص المادة (37) من القانون ذاته على أن: “يُنشئ المجلس الشعبي المحلي للمحافظة حسابًا للخدمات والتنمية المحلية تتكون مواردُه من: 1-…
2- أرباح المشروعات الإنتاجية التى يُموِّلُها الحسابُ المذكور…”.
وتنص المادة (18) من اللائحة التنفيذية للقانون المذكور، الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979، (المعدَّلة بموجب قراره رقم 220 لسنة 2000)، على أن: “تباشر المحافظة في دائرة اختصاصها شئون النقل الآتية:…
* الإشراف على تشغيل سيارات نقل الركاب داخل حدود المحافظة وإنشاء محطات واستراحات لخدمتهم…
* الإشراف على الجمعيات التعاونية للنقل وفقًا لنطاق عمل كل جمعية.
وتعتبر المحافظة هي الجهة الإدارية المختصة بالنسبة لتلك الجمعيات.
* إدارة مواقف السيارات الكائنة بدائرة المحافظة والمملوكة لها، والإشراف على تشغيل سيارات نقل الركاب داخل حدود المحافظة وإنشاء محطات واستراحات لخدمتها”.
وحيث إن المستفاد مما تقدم أن المشرع في قانون التعاون الإنتاجي قد حدَّد كيفية توزيع الفائض الناتج عن نشاط الجمعيات التعاونية الإنتاجية، ومنها الجمعيات العاملة في مجال النقل، إلا أن ذلك -وبصريح عبارة المشرع- يقتصر على الإيرادات الناتجة عن نشاط الجمعية، ولا يمتد بحالٍ من الأحوال إلى إيرادات مواقف السيارات التى تنشئها المحافظات وتتولى إدارتها؛ بحسبان أن المشرع في قانون الإدارة المحلية قد ناط بوحدات الإدارة المحلية -كل في دائرة اختصاصها- إنشاء وإدارة المرافق العامة الواقعة في حدودها، وحدَّد الموارد المالية لكل منها، ومن ذلك حصيلة استثمار المحافظة لأموالها وإيرادات المرافق التى تقوم بإدارتها، ومنها مواقف السيارات، مادام أنها هي التى أنشأتها وتقوم بإدارتها، وإذا كانت اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية قد وسدت للمحافظة الإشراف على الجمعيات التعاونية للنقل، واعتبرتها هي الجهة الإدارية بالنسبة لها، إلا أن ذلك لا يعني إلزامها توفير مواقف السيارات مجانًا لهذه الجمعيات، بل توفرها في مقابل ما تحصله من إيرادات، ويتم التصرف في تلك الإيرادات على وفق القواعد المقرَّرة، ومنها ما تضمنه القرار المطعون فيه رقم 1ح لسنة 1998 الصادر عن الوزير المختص بالتنمية المحلية، والذي بين كيفية توزيع صافي إيرادات مواقف سيارات الأجرة في المحافظات، وإذ اقتصر هذا القرار على بيان كيفية توزيع صافي إيرادات مواقف السيارات في المحافظات، فإنه يكون قد صدر متفقًا وصحيح أحكام القانون، ويكون الطعن عليه غير قائم على سند من القانون، وإذ انتهى الحكم المطعون فيه إلى غير هذه النتيجة، فإنه يكون قد وقع مخالفًا لأحكام القانون، ويتعين القضاء بإلغائه، والقضاء برفض الدعوى.
ولعله مما يؤيِّد ذلك أنه قبل العمل بالقرار المطعون فيه، كانت المحافظات تتولى إنشاء مواقف السيارات بها والإشراف عليها، وكان يئول إليها كامل الإيراد الناتج عنها، وكان يتم توزيع هذا الإيراد على وفق الكتاب الدوري رقم 4 لسنة 1978 الصادر عن وزير الإدارة المحلية، والذي خصَّص نسبة 25% منه للجمعية التعاونية لنقل الركاب، ولا يتصوَّر بعد تقنين هذا الوضع بقرار من الوزير المختص النعي عليه بمخالفة القانون، فضلا عن أن المشرع قد تدارك الأمر، وأصدر قرار رئيس مجلس الوزراء 220 لسنة 2000 بتعديل اللائحة التنفيذية لقانون نظام الإدارة المحلية؛ بإضافة فقرة أخيرة للمادة (18) منها، مفادها اختصاص المحافظات بإدارة مواقف السيارات الكائنة بدائرة كل منها والمملوكة لها، وإذا كان هذا التعديل لا يُعمل به إلا اعتبارًا من تاريخ العمل بالقرار رقم 220 لسنة 2000، إلا أنه في حقيقة الأمر قد كشف عن مقتضى الإعمال الصحيح لأحكام قانون نظام الإدارة المحلية ولائحته التنفيذية.
وحيث كان ذلك، فإن الحكم المطعون فيه يكون قد وقع مخالفًا لأحكام القانون، ويتعين القضاء بإلغائه، والقضاء مجددًا برفض الدعوى.
وحيث إن من يخسر الطعن يلزم المصروفات إعمالا بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، ورفض الدعوى، وإلزام المطعون ضده بصفته المصروفات عن درجتي التقاضي.
[1])) راجع وقارن على خلاف ذلك حكم المحكمة الإدارية العليا الصادر بجلسة 12/2/2005 في الطعن رقم 3497 لسنة 46ق.ع (منشور بمجموعة المبادئ التي قررتها المحكمة في السنة 50 مكتب فني- جـ1، المبدأ رقم80 ص561)، حيث ذهب الحكم إلى أنه لا يجوز للمحافظة أن تحل محل الجمعيات التعاونية لنقل الركاب بقيامها بمباشرة عمليات النقل ذاتها، وتحصيل مقابل عنها، وتوزيعه بمعرفتها؛ باعتبار أن هذه الجمعيات لا تعد من قبيل المرافق العامة، وخلص الحكم إلى عدم مشروعية قرار رئيس مجلس الوزراء الصادر بتعديل اللائحة التنفيذية لقانون نظام الإدارة المحلية بإضافة اختصاص إدارة المواقف إلى المحافظين؛ لمخالفته حكم المادة الثانية من قانون نظام الإدارة المحلية التي قررت تولي وحدات الإدارة المحلية إدارة المرافق العامة.