الطعن رقم 6076 لسنة 48 القضائية (عليا)
جلسة 26 من أكتوبر سنة 2011
الطعن رقم 6076 لسنة 48 القضائية (عليا)
(الدائرة السادسة)
المبادئ المستخلصة:
جمعيات
– الجمعيات التعاونية الإنتاجية لنقل الركاب- لا تعد هذه الجمعيات من قبيل المرافق العامة- تختص هذه الجمعيات بإدارة المواقف، وتختص المحافظة بالإشراف عليها، دون إدارتها- لا يجوز للمحافظة أن تحل محل تلك الجمعيات في مباشرة عمليات النقل ذاتها، وتحصيل مقابل عنها، وتوزيعه بمعرفتها، أو أن تعهد بمباشرتها إلى لجان تابعة لها- تطبيق: عدم مشروعية قرار رئيس مجلس الوزراء بتنظيم نسب توزيع الفائض الناتج عن نشاط الجمعية على نحو مغاير لأحكام قانون التعاون الإنتاجي، وللنظام الداخلي للجمعية.
– المادتان رقما (5) و (51) من قانون التعاون الإنتاجي، الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975.
– المادتان رقما (2) و (27) من قانون نظام الإدارة المحلية، الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979، معدلا بموجب القانون رقم 50 لسنة 1981، والقانون رقم (145) لسنة 1988.
– المادة (18) من اللائحة التنفيذية لقانون نظام الإدارة المحلية، الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979.
الإجراءات
في يوم الثلاثاء الموافق 2/4/2002 أودعت هيئة قضايا الدولة بصفتها نائبة عن الطاعن بصفته قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها العام برقم 6076 لسنة 48 ق.ع في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بأسيوط في الدعوى رقم 2350 لسنة10ق بجلسة 6/2/2002، الذي قضى بإلغاء القرار المطعون فيه، وما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلبت الجهة الإدارية في ختام تقرير الطعن– ولما أوردته به من أسباب– تحديد أقرب جلسة ممكنة أمام دائرة فحص الطعون بالمحكمة الإدارية العليا لتأمر بصفة عاجلة بوقف تنفيذ الحكم المطعون فيه مؤقتا حتى يفصل في موضوع الطعن، وبإحالة الطعن إلى دائرة الموضوع بالمحكمة الإدارية العليا لتحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددا برفض الدعوى، وإلزام المطعون ضده بصفته المصروفات.
وتم إعلان تقرير الطعن إلى المطعون ضده على النحو المبين بالأوراق.
وأعدت هيئة مفوضي الدولة تقريرا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا، ورفضه موضوعا، وإلزام الإدارة المصروفات.
وتدوول نظر الطعن أمام الدائرة السادسة عليا (فحص طعون) بالمحكمة الإدارية العليا بجلسات المرافعة على النحو الثابت بمحاضرها، حيث قررت إحالة الطعن إلى الدائرة السادسة عليا موضوع بالمحكمة الإدارية العليا التي نظرته بجلسات المرافعة على النحو المبين بمحاضر جلساتها، وبجلسة 12/10/2011 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانونا.
حيث إن الجهة الإدارية الطاعنة تطلب الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددا برفض الدعوى، وإلزام المطعون ضده بصفته المصروفات.
وحيث إن الطعن قد استوفى جميع أوضاعه الشكلية فمن ثم يكون مقبولا شكلا.
وحيث إنه عن موضوع الطعن، فإن عناصر هذه المنازعة تخلص –حسبما يتبين من الأوراق– في أن المطعون ضده بصفته أقام الدعوى المطعون في الحكم الصادر فيها أمام محكمة القضاء الإداري بأسيوط، وذلك للحكم له بقبول الدعوى شكلا، وبوقف تنفيذ وإلغاء القرار المطعون فيه رقم 127 لسنة 1999، وما يترتب على ذلك من آثار.
وذكر المدعي شرحا لدعواه أنه وآخرين قاموا بتأسيس الجمعية التعاونية لنقل الركاب وسيارات الأجرة بمراكز الداخلة والخارجة والفرافرة والعوينات وذلك على وفق قانون الاتحاد التعاوني واللائحة المنظمة له، وتم شهر الجمعية تحت رقم 498 في 10/3/1992 بإدارة الصناعات الحرفية والتعاون الإنتاجي، وقد وافقت المحافظة على هذا التشغيل وأصدرت القرار رقم 132 لسنة 1995 بشأن اللائحة التنفيذية لمشروع تشغيل سيارات الأجرة داخل المحافظة، وكذلك القرارات اللاحقة والمكملة لهذا القرار، وبتاريخ 1/8/1999 أصدر محافظ الوادي الجديد القرار رقم 127 لسنة 1999 بإلغاء القرار رقم 132 لسنة 1995 المشار إليه، ونعى المدعي على القرار المطعون فيه مخالفته القانون حيث سلب اختصاص الجمعية التعاونية لنقل الركاب بالمحافظة المحدد بقانون التعاون الإنتاجي ونظامها الأساسي وبالمخالفة لقانون الإدارة المحلية وتعديلاته، حيث يقتصر دور الوحدات المحلية على الإشراف على تشغيل سيارات نقل الركاب داخل حدود المحافظة، وإنشاء محطات واستراحات دون مباشرة خدمة النقل ذاتها، وخلص المدعي بصفته إلى طلباته المبينة سالفا.
………………………….
وبجلسة 6/2/2002 أصدرت محكمة القضاء الإداري بأسيوط حكمها الذي قضى بإلغاء القرار المطعون فيه، مع ما يترتب على ذلك من آثار، وإلزام الجهة المدعى عليها المصروفات.
وشيدت المحكمة قضاءها على سند أن المحافظة يقتصر دورها على الإشراف والرقابة على الجمعية دون تدخل في عملها المحدد بقانون التعاون الإنتاجي الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975 وفي نظامها الداخلي، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه قد سلب اختصاص الجمعية المحدد قانونا.
………………………….
ولما لم يلق هذا القضاء قبولا من جانب الجهة الإدارية، فقد طعنت عليه بالطعن الماثل ناعية عليه مخالفة القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله، وذلك على أساس أن جهة الإدارة قد أصدرت القرار المطعون فيه استنادا إلى قانون الإدارة المحلية رقم 43 لسنة 1979 وتعديلاته، وإلى قرار رئيس مجلس الوزراء رقم 1ح لسنة 1998 بتوزيع نسب صافي إيراد المواقف وإنشاء محطات واستراحات لخدمتها بما يحقق المصلحة العامة للدولة وينمي موارد الخزانة العامة، ومن ثم يكون القرار المطعون فيه مشروعا ومتفقا وصحيح حكم القانون.
………………………….
وحيث إن المادة (5) من قانون التعاون الإنتاجي، الصادر بالقانون رقم 110 لسنة 1975 تنص على أن: “تباشر الجمعية التعاونية الإنتاجية الأساسية نشاطها في فرع أو أكثر من فروع الصناعات الحرفية أو الخدمات الإنتاجية المتماثلة طبقا لما هو محدد في نظامها الداخلي، ولا يجوز للجمعية مباشرةَ نشاطٍ غير منصوص عليه في هذا النظام، ويباشر أعضاء الجمعية نشاطهم لحسابهم أو لحساب الجمعية أو لدى الجمعية بصورة جماعية.
ويصدر الاتحاد التعاوني الإنتاجي المركزي قرارا يتضمن تحديد عدد الأعضاء، وأسلوب توزيع العمل بين الأعضاء، وكيفية تحديد مقابل العمل طبقا لمعدلات الأداء…
ويجب أن يباشر الأعضاء نشاطهم وفقا لأحكام النظام الداخلي للجمعية”.
وتنص المادة (51) من هذا القانون على أنه: “مع مراعاة حكم المادة السابقة توزع النسب التالية من الفائض الناتج عن نشاط الجمعية على الأوجه المبينة قرين كل منها:
(أ) الاحتياطي القانوني: (15%).
(ب) مكافأة رأس المال: النسبة التي يحددها الاتحاد التعاوني الإنتاجي المركزي من قيمة الأسهم التي انقضى على سدادها سنة كاملة حتى نهاية السنة المالية، ولا يجوز أن تزيد هذه النسبة على 15%.
(جـ) الخدمات الاجتماعية التي يحددها مجلس الإدارة (15%).
(د) مكافآت مجلس الإدارة: (10%) كحد أقصى.
(هـ) حصة العاملين في الجمعية: (5%) كحد أقصى.
(و) التدريب التعاوني: 5%.
(ز) صندوق الاستثمار التعاوني: 5%.
ويعتبر الباقي بعد إتمام التوزيع طبقا للفقرة السابقة عائدا على المعاملات”.
وتنص المادة (2) من قانون نظام الإدارة المحلية، الصادر بالقانون رقم 43 لسنة 1979، معدلة بموجب القانون رقم 50 لسنة 1981 والقانون رقم (145) لسنة 1988 على أن: “تتولى وحدات الإدارة المحلية في حدود السياسة العامة والخطة العامة للدولة إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة الواقعة في دائرتها…”.
وتنص المادة (27) منه معدلة بموجب القانون رقم 50 لسنة 1981 على أن: “يتولى المحافظ بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التي تدخل في اختصاص وحدات الإدارة المحلية وفقا لأحكام هذا القانون جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح ويكون المحافظ في دائرة اختصاصه رئيسا لجميع الأجهزة والمرافق المحلية.
وتكون للمحافظ السلطة المقررة للوزير بالنسبة للقرارات الصادرة من مجالس إدارات الهيئات العامة التي تتولى مرافق عامة للخدمات في نطاق المحافظة.
ويتولى الإشراف على المرافق القومية بدائرة المحافظة، وكذلك جميع فروع الوزارات التي لم تنقل اختصاصاتها إلى الوحدات المحلية فيما عدا الهيئات القضائية والجهات المعاونة لها، وذلك بإبداء الملاحظات واقتراح الحلول اللازمة في شأن الإنتاج وحسن الأداء، كما يتولى بالنسبة لجميع المرافق اتخاذ التدابير الملائمة لحماية أمنها”.
وتنص المادة (18) من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية، الصادرة بقرار رئيس مجلس الوزراء رقم 707 لسنة 1979 على أن “تباشر المحافظة في دائرة اختصاصها شئون النقل الآتية:… الإشراف على الجمعيات التعاونية للنقل وفقاً لنطاق عمل كل جمعية. وتعتبر المحافظة هي الجهة الإدارية المختصة بالنسبة لتلك الجمعيات”.
وينص عقد تأسيس الجمعية التعاونية لنقل الركاب بالداخلة والفرافرة وشرق العوينات بمحافظة الوادي الجديد في المادة (4) منه على أن: “الغرض من هذه الجمعية خدمة الاقتصاد القومي في مجال النقل وتحسين حالة أعضائها اقتصاديا واجتماعيا، وتحقيقا لذلك تقوم الجمعية على وجه الخصوص بالأعمال الآتية:
(1) القيام بجميع عمليات نقل الركاب بالسيارات فيما عدا عمليات نقل الركاب بسيارات الأتوبيس بالأقاليم، وتنفيذ العقود والارتباطات الخاصة بها، وذلك من داخل المحافظة المعنية إلى غيرها من الجهات وفقاً لخطوط السير التي تحددها الجمعية بعد الاتفاق مع المحافظة المختصة والجهة الإدارية المختصة، وطبقاً للشروط التي يضعها الوزير المختص.
(2) إقامة المباني وتملك الأماكن اللازمة أو استئجارها لمكاتبها أو لفروعها ولإيواء وحدات الأعضاء.
(3) …
(4) …
(5) اختيار مواقف سيارات الأعضاء بالاشتراك مع الجهات المختصة، وإنشاء مكتب بها لتلقي طلبات نقل الركاب وتنسيق عملياته بين الأعضاء.
(6) …
(7) …
(8) مراقبة عمليات نقل الركاب بالسيارات التي يقوم بها الأعضاء للتأكد من التزامهم بتعريفة الأجور المحددة وخطوط السير المقررة وتحصيل الرسوم التي تفرض قانونا”.
وتنص المادة (7) من العقد المشار إليه على أن: “يتكون رأس مال الجمعية من أسهم غير محدودة العدد وقيمة السهم فيها مِئَةُ قرش…”.
كما تنص المادة (24) من النظام الداخلي للجمعية على أن: “يدير الجمعية مجلس إدارة مكون من (7) أعضاء تنتخبهم الجمعية من بين أعضاء الجمعية بطريق الاقتراع السري ومدة المجلس ثلاث سنوات”.
وتنص المادة (52) منه على أنه: “مع مراعاة أحكام المواد 50 و 53 و 62 من القانون رقم 110 لسنة 1975 يوزع الفائض الناتج عن نشاط الجمعية خلال السنة المالية على الترتيب الآتي:
8- 15% الاحتياطي القانوني.
9- 7% مكافأة رأس المال من قيمة الأسهم التي انقضى على سدادها سنة كاملة.
10- 15% الخدمات الاجتماعية التي يحددها مجلس الإدارة.
11- 10% كحد أقصى مكافأة مجلس الإدارة.
12- 5% للتدريب التعاوني.
13- 5% بحد أقصى حصة العاملين في الجمعية.
14- 5% صندوق الاستثمار التعاوني.
ويعتبر الباقي بعد إتمام التوزيع طبقاً للفترة عائدا على المعاملات”.
وحيث إن مفاد نصوص قانون نظلم الإدارة المحلية وقانون التعاون الإنتاجي، أن المشرع ناط بوحدات الإدارة المحلية إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة الواقعة في دائرتها، وقد حددت اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية سلطات المحافظات في شئون نقل الركاب داخل حدود المحافظة وناطت بالمحافظات سلطة الإشراف على الجمعيات التعاونية للنقل على وفق نطاق عمل كل جمعية، كما أن قانون التعاون الإنتاجي قد ناط بالجمعيات التعاونية الإنتاجية مباشرة نشاطها كما هو وارد في نظامها الداخلي، وعليه فإن سلطة المحافظة تقتصر على اختيار مواقف سيارات الأعضاء، وتحديد خطوط السير، والإشراف (دون الإدارة) على الجمعيات التعاونية للنقل على وفق نطاق كل جمعية، ومن ثم فإن إدارة المواقف هي من اختصاص الجمعية، أما الإشراف عليها فهو من اختصاص المحافظة، حيث إنه ولئن كان قانون نظام الإدارة المحلية المشار إليه قد ناط بالمحافظات إنشاء وإدارة المرافق العامة الواقعة في دائرتها، إلا أن الجمعيات التعاونية الإنتاجية للنقل ليست من قبيل المرافق العامة التي عناها المشرع في المادة الثانية من القانون المشار إليه، بل هي جمعيات يكونها الأعضاء برأس مال خاص مع مزاولة الإنتاج بأنفسهم وتحمل مخاطره، ومن ثم فإنها تخرج عن عداد المرافق العامة التي تتولى المحافظة إنشاءها وإدارتها المشار إليها في المادة الثانية من قانون نظام الإدارة المحلية.
كما حدد قانون التعاون الإنتاجي المشار إليه سالفا نسب وقواعد صرف توزيع الفائض عن نشاط الجمعية على سبيل الحصر بما لا يجوز معه للوحدات المحلية ابتداع نسب وقواعد مغايرة لها، وقد أورد النظام الداخلي للجمعية تلك النسب في المادة (52) منه.
ومن حيث إنه بالتطبيق لما تقدم وكان الثابت من الأوراق أن المطعون ضده وآخرين قاموا بتأسيس جمعية تعاونية لنقل الركاب بمدن الداخلة والفرافرة وشرق العوينات بمحافظة الوادي الجديد، تم شهرها تحت رقم 498 في 10/3/1992، وقد تضمن عقد تأسيس الجمعية ونظامها الداخلي تحديد الغرض من إنشاء الجمعية والاختصاصات المنوطة بها، ولم يشرك المحافظة المختصة معها إلا في أمرين هما:
1- اختيار مواقف السيارات.
2- تحديد خطوط السير.
وجعل الجمعية تنفرد بباقي المهام الواردة بنص المادة الرابعة من نظامها الداخلي، ومنها القيام بجميع عمليات نقل الركاب بالسيارات (فيما عدا عمليات نقل الركاب بسيارات الأتوبيس بالأقاليم)، وتنفيذ العقود والارتباطات الخاصة بها، ومراقبة عمليات نقل الركاب بالسيارات التي يقوم بها الأعضاء للتأكد من التزامهم بتعريفات الأجرة المحددة وخطوط السير المقررة وتحصيل الرسوم التي تفرض قانونا.
وحيث إنه متى كان ذلك فإنه ولئن كانت للمحافظة المختصة سلطة الإشراف على تلك الجمعيات من حيث تشغيل سيارات نقل الركاب داخل حدودها وإنشاء محطات واستراحات لخدمة الركاب، إلا أنه لا يجوز للمحافظة أن تباشر الخدمة بنفسها أو أن تعهد بمباشرتها إلى لجان تابعة لها، حيث إن الجمعيات التعاونية الإنتاجية للنقل- بحسب ما هو مستقر عليه- ليست من قبيل المرافق العامة التي عناها المشرع في المادة (2) من قانون نظام الإدارة المحلية، فهي جمعيات كونها الأعضاء برأس مال خاص، وذلك لمزاولة الإنتاج بأنفسهم وتحمل مخاطره، ومن ثم وإذ أصدر محافظ الوادي الجديد القرار رقم 127 لسنة 1999 المطعون فيه مشيرا في ديباجته إلى قرار رئيس مجلس الوزراء رقم (1) لسنة 1998 بشأن نسب توزيع صافي إيرادات مواقف سيارات الأجرة بالمحافظات، حيث حل محل الجمعية في مباشرة عمليات النقل ذاتها وتحصيل المقابل المستحق عنها، ثم توزيعه بمعرفته على نحو مغاير لما نص عليه قانون التعاون الإنتاجي المشار إليه، وذلك على النحو التالي:
- 70% لصندوق الخدمات بالمحافظة.
- 15% لصندوق خدمات الوحدات المحلية المشتركة بالمشروع.
- 10% للجنة النقابية للعاملين بالنقل البري.
- 5% مكافأة لمجلس إدارة المشروع والعاملين به؛ وبذا فإنه يكون قد اغتصب اختصاصا أصيلا تقرر لجمعية نقل ركاب سيارات الأجرة بمدن الداخلة والفرافرة وشرق العوينات بمحافظة الوادي الجديد، بمقتضى قانون التعاون الإنتاجي ونظام الجمعية الداخلي، ونظم بقرار منه نسب توزيع الفائض الناتج عن نشاط الجمعية على نحو مغاير لأحكام قانون التعاون الإنتاجي وللنظام الداخلي للجمعية، الأمر الذي يصم القرار الطعين بعيب مخالفة القانون، مستوجباً القضاء بإلغائه.
وحيث إن الحكم المطعون فيه قد انتهى إلى هذه النتيجة، فإنه يكون قد صادف وجه الحق واتفق وصحيح حكم القانون، ويضحى الطعن عليه غير قائم على سند صحيح من الواقع أو القانون حقيقاً بالرفض.
وحيث إن من خسر الطعن يلزم مصروفاته عملا بحكم المادة (184) من قانون المرافعات.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، ورفضه موضوعا، وألزمت جهة الإدارة المصروفات.