الطعن رقم 6878 لسنة 55 القضائية (عليا)
جلسة 26 من مارس سنة 2013
الطعن رقم 6878 لسنة 55 القضائية (عليا)
(الدائرة الثالثة)
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ محمد عبد الحميد عبد اللطيف إبراهيم
نائب رئيس مجلس الدولة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ أحمد عبد الراضي محمد حسن حماد وجمال يوسف زكي علي وعبد الفتاح السيد أحمد عبد العال الكاشف وسامح جمال وهبه.
نواب رئيس مجلس الدولة
المبادئ المستخلصة:
(أ) عقد إداري-
تنفيذه- غرامة التأخير- غرامة التأخير هي جزاء توقعه جهة الإدارة لمجرد التأخير في تنفيذ الأعمال في الميعاد المحدَّد من تلقاء نفسها، دون أن تلتزم بإثبات حصول الضرر،كما لا يُقبَل ابتداءً من المتعاقد إثباتُ عدم حصوله.
– المادة (23) من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات، الصادر بالقانون رقم 89 لسنة 1998.
– المادة (83) من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم 89 لسنة 1998، الصادرة بقرار وزير المالية رقم 1367 لسنة 1998.
(ب) عقد إداري-
تنفيذه- التعويض التهديدي (الشرط الجزائي)- هو أحد الأساليب التي تتخذها الإدارة، والمقصد منه حث المدين على وجه جدي حاسم للوفاء بالالتزام المقرَّر في الموعد المحدَّد تفاديا لأضرار التأخير- لا تلتزمُ الإدارة بإثبات حصول الضرر، غير أنه يجوز للمتعاقد معها إثباتُ انعدام الضرر، أو عدم تناسبه مع قيمة الشرط الجزائي المتفَق عليه، وكل ذلك تحت رقابة القضاء، الذي له سلطة تحديد قيمة التعويض النهائي الناشئ عن عدم التنفيذ أو التراخي فيه.
– المواد (147) و(223) و(224) من القانون المدني.
(ج) عقد إداري-
تنفيذه- الجزاءات التي توقِعها الإدارة على المتعاقِد المقصِّر- جواز الجمع بين غرامة التأخير والشرط الجزائي- يجوز للمحكمة تخفيضُ قيمة الشرط الجزائي المتفَق عليه والمستحَق للإدارة عن التأخير في التنفيذ، متى تبين لها تنفيذ المتعاقِد التزامه وسداده غرامة التأخير، وبمراعاة قيمة العملية وضآلة الضرر الذي لحق بجهة الإدارة من جراء التأخير في التنفيذ.
الإجراءات
في يوم الخميس 15/1/2009، أودع الأستاذ/… المحامي بالنقض والإدارية العليا بصفته وكيلا عن الطاعن قلم كتاب هذه المحكمة تقرير الطعن الماثل في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري بكفر الشيخ (الدائرة الأولى) في الدعوى رقم 4815 لسنة 5 ق بجلسة 19/11/2008، الذي قضى منطوقه بقبول الدعوى شكلا ورفضها موضوعا، وإلزام المدعي المصروفات.
وطلب الطاعن -للأسباب الواردة بتقرير الطعن- الحكم بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء بأحقية الطاعن في صرف المبلغ المخصوم منه ومقداره (80356) جنيها وفوائده من وقت المطالبة به، وأمر جهة الإدارة بأداء المبلغ المحكوم به، مع إلزامها المصروفات وأتعاب المحاماة.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا مسببًا بالرأي القانوني في الطعن ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلا ورفضه موضوعًا وإلزام الطاعن المصروفات.
وبجلسة 2/6/2010، قررت دائرة فحص الطعون إحالة الطعن الى الدائرة الثالثة موضوع بالمحكمة الإدارية العليا لنظره بجلسة 26/10/2010، وتدوول الطعن بجلسات المرافعة على النحو المبين بالمحاضر، وبجلسة 26/2/2013 قررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم لإتمام المداولة لجلسة اليوم، وفيها صدر الحكم وأودعت مسَّودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع علي الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانونًا.
وحيث إن الطاعن يطلب الحكم له بطلباته المتقدمة.
وحيث إن الحكم المطعون فيه صدر في 19/11/2008، وأقيم الطعن الماثل في 15/1/2009، مستوفيا جميع أوضاعه الشكلية فإنه يكون مقبولا شكلا.
وحيث إن عناصر المنازعة تخلص -حسبما يبين من الأوراق- في أن الطاعن أقام الدعوى رقم 4815 لسنة 5 ق بإيداع عريضتها قلم كتاب محكمة القضاء الإداري بكفر الشيخ بتاريخ 14/6/2005، طالبا في ختامها الحكم بقبول الدعوى شكلا، وفي الموضوع بأحقيته في صرف المبلغ المخصوم منه ومقداره 80356,00 جنيها وفوائده من وقت المطالبة.
وذكر المدعي (الطاعن) شرحا لدعواه أنه بصفته مقاولا رست عليه عملية تغطية ترعة كوم الرز بطول 360 م، وقام بدفع التأمين الابتدائي، وتسلم موقع العملية بتاريخ 15/12/2003، وكان قد تم تحديد مدة العملية بأربعة أشهر تنتهي في 16/4/2004، إلا أنه وأثناء تنفيذ العملية ظهرت بعض المعوقات والتي كانت سببا مباشرًا لتأخير التنفيذ وبالتالي تأخير إتمام العملية بناءً على موافقة تفتيش ري كفر الشيخ بمذكرته المؤرخة في 18/5/2004 ، والتي انتهى فيها إلى الموافقة على منح المدعي شهرين تبدأ من 15/4/2004، وتنتهي في 15/6/2004، وبالفعل تم إنهاء تنفيذ العملية قبل ذلك التاريخ، إلا أنه أثناء تسلمه مستحقاته عن تلك العملية فوجئ بقيام جهة الإدارة بخصم مبلغ 80356,00 جنيها، حيث تم توقيع غرامة تأخير بنسبة 10% لمصلحة وزارة الري وقدرها 40356 جنيها إضافة إلى غرامة الصندوق الاجتماعي بواقع 1000جنيه شهريا بإجمالي 4000 جنيه، وذلك كله بالمخالفة للقانون، مما حداه على اللجوء إلى لجنة التوفيق في المنازعات بديوان محافظة كفر الشيخ والتي انتهت إلى رفض الطلب، مما دعاه إلى إقامة دعواه المذكورة.
…………………………………………………………….
وبجلسة 19/11/2008 صدر الحكم المطعون فيه، وشيد الحكم قضاءه على أن الثابت من الأوراق أن مدة تنفيذ العملية أربعة أشهر من تسلم الموقع في 15/12/2003، تنتهي في 16/4/2004، وقد منحت جهة الإدارة المدعي مهلة إضافية قدرها شهران تنتهي في 15/6/2004، إلا أن النهو الفعلي تم في 1/9/2004، أي بعد الميعاد المقرر لانتهاء التنفيذ، مما يكون معه قرار جهة الإدارة بتوقيع وخصم غرامة تأخير على المدعى موافقا للقانون، كما أن قيامها بخصم قيمة الشرط الجزائي موافق كذلك لحكم القانون بعد أن وقع المدعى على هذا الشرط الجزائي بواقع عشرة آلاف جنيه عن كل شهر تأخير وبدون حد أقصى إضافة إلى غرامة التأخير.
……………………………………………………………..
وإذ لم يلق هذا القضاء قبولا لدى الطاعن فقد أقام طعنه الماثل تأسيسًا على مخالفة الحكم المطعون فيه القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله للأسباب الآتية:
1- أن التأخير في تنفيذ العملية موضوع الطعن خارج عن إرادة الطاعن، ذلك أن المصنع المعتمد من الجهة المطعون ضدها لإنتاج المواسير اللازمة للعملية لا يوجد غيره في الوجه البحري لإنتاج هذه المواسير، وهو المصنع الذي اشترطت جهة الإدارة على الطاعن الحصول على المواسير منه، إلا أن إنتاج هذا المصنع لم يفِ بالكمية اللازمة في الموعد المحدد وهو ما حدا جهة الإدارة على منحه مهلة إضافية مقدارها شهران لإنهاء العملية، ومن الواجب عدم حساب هذه المهلة ضمن مدد التأخير التي تحسب عنها غرامة التأخير.
2- أن جهة الإدارة لم يصبها أي أضرار نتيجة هذا التأخير.
3- أن الشرط الجزائي الذي تم خصمه من الطاعن غير واجب الاستحقاق؛ لأن التأخير خارج عن إرادة الطاعن كما سلفت الإشارة.
……………………………………………………………..
وحيث إن المادة (147) من القانون المدني تنص على أن: “1- العقد شريعة المتعاقدين، فلا يجوز نقضه ولا تعديله إلا باتفاق الطرفين، أو للأسباب التي يقررها القانون…”.
وتنص المادة (223) منه على أنه: “يجوز للمتعاقدين أن يُحدِّدا مُقدَّمًا قيمة التعويض بالنص عليها في العقد أو في اتفاقٍ لاحق…”.
كما تنص المادة (224) من القانون المذكور على أنه: “1- لا يكون التعويضُ الاتفاقي مُستحَقا إذا أثبت المدين أن الدائن لم يَلحَقْهُ أيُّ ضررٍ.
2- ويجوز للقاضي أن يُخفِّض هذا التعويض إذا أثبت المدين أن التقدير كان مُبالغًا فيه إلى درجةٍ كبيرة، أو أن الالتزام الأصلي قد نُفِّذَ في جزءٍ منه.
3- ويقعُ باطلا كلُّ اتفاقٍ يخالف أحكام الفقرتين السابقتين”.
وتنص المادة (23) من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات، الصادر بالقانون رقم 89 لسنة 1998 على أنه: “إذا تأخر المتعاقِد في تنفيذ العقد عن الميعاد المحدَّد له، جاز للسلطة المختصة لدواعي المصلحة العامة إعطاءُ المتعاقِد مهلةً إضافية لإتمام التنفيذ، على أن توقِع عليه غرامةً عن مدة التأخير طبقًا للأسس وبالنسب وفي الحدود التي تُبينُها اللائحة التنفيذية، بحيث لا يجاوز مجموعُ الغرامة (3%) من قيمة العقد بالنسبة لشراء المنقولات وتلقي الخدمات والدراسات الاستشارية والأعمال الفنية، و(10%) بالنسبة لمقاولات الأعمال والنقل. وتُوقَّعُ الغرامةُ بمجرد حصول التأخير دون حاجةٍ إلى تنبيهٍ أو إنذار أو اتخاذ أي إجراء آخر. ويُعفى المتعاقِد من الغرامة، بعد أخذ رأي إدارة الفتوى المختصة بمجلس الدولة، إذا ثَبُت أن التأخير لأسبابٍ خارجة عن إرادته، وللسلطة المختصة -عدا هذه الحالة- بعد أخذ رأي الإدارة المشار إليها، إعفاءُ المتعاقِد من الغرامة إذا لم يَنتُج عن التأخير ضررٌ. ولا يُخلُّ توقيعُ الغرامة بحقِّ الجهة الإدارية في الرجوع على المتعاقِد بكامل التعويض المستحَق عمَّا أصابها من أضرارٍ بسبب التأخير…”.
وتنص المادة (83) من اللائحة التنفيذية لقانون تنظيم المناقصات والمزايدات المشار إليه، الصادرة بقرار وزير المالية رقم 1367 لسنة 1998 على أن: “يلتزم المقاولُ بإنهاء الأعمال موضوع التعاقُد بحيث تكون صالحةً تمامًا للتسليم المؤَقَّت في المواعيد المحدَّدة، فإذا تأخر جاز للسلطة المختصة إذا اقتضت المصلحةُ العامة إعطاءَه مهلةً إضافية لإتمام التنفيذ، على أن تُوَقَّع عليه غرامةُ تأخيرٍ اعتبارًا من بداية هذه المهلة وإلى أن يتمّ التسليم الابتدائي وذلك بواقع (1%) عن كلِّ أسبوع أو جزءٍ منه بحيث لا يجاوز مجموع الغرامة (10%) من قيمة العقد. وتُحسَب الغرامةُ من قيمة ختامي العملية جميعها إذا رأت الجهة الإدارية أن الجزء المتأخر يمنع الانتفاع بما تمَّ من العمل بطريقٍ مباشر أو غير مباشر على الوجه الأكمل في المواعيد المحدَّدة، أما إذا رأت الجهة أن الجزء المتأخر لا يُسبِّبُ شيئًا من ذلك، فيكون حسابُ الغرامة بالنسب والأوضاع السابقة من قيمة الأعمال المتأخرة فقط. وتُوَقَّع الغرامةُ بمجردِ حصول التأخير دون حاجةٍ إلى تنبيهٍ أو إنذار أو اتخاذ أيِّ إجراءٍ آخر…”.
وحيث إن الثابت من الأوراق أن الطاعن رست عليه عمليةُ تغطية ترعة كوم الرز بطول 360م بمواسير من الخرسانة المسلحة، ومدة التنفيذ أربعة أشهر، وقام بتسلم الموقع في 15/12/2003، وتنتهي العملية في 16/4/2004، ونظرًا لتباطئه في التنفيذ قررت جهة الإدارة منحه مهلةً إضافية شهرين حتى 15/6/2004, حسبما أشارت إلى ذلك مذكرة تفتيش ري شرق كفر الشيخ، إلا أن النهو الفعلي للأعمال تمَّ في 1/9/2004.
كذلك فإن الثابت من الأوراق أن الطاعن قدم إقرارًا موقعًا منه بسداد شرط جزائي بواقع عشرة آلاف جنيه عن كل شهرٍ تأخير، إضافة إلى غرامات التأخير المنصوص عليها في قانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 89 لسنة 1998, ونظرًا لتأخر الطاعن في تنفيذ الأعمال المسنَدة إليه قامت جهة الإدارة المطعون ضدها بتوقيع غرامة التأخير عليه ومقدارها 40356 جنيهًا، وكذلك مبلغ 40000 جنيه قيمة الشرط الجزائي.
وحيث إن المقرَّر أن غرامات التأخير التي ينص عليها في العقود الإدارية هي جزاء قُصِدَ به ضمانُ وفاء المتعاقِد مع الإدارة بالتزامه في المواعيد المتفَق عليها؛ حرصًا على سير المرفق العام بانتظام، وأنه يحق للإدارة أن تُوَقِّع الغرامةَ المنصوص عليها في العقد من تلقاء نفسها، وبمجرد وقوع المخالفة التي تقرَّرت الغرامةُ جزاءً لها، ولا يتوقفُ استحقاقُ الغرامة على ثبوت وقوع ضررٍ للإدارة من جراء إخلال هذا المتعاقِد بالتزامه. (الحكم في الطعن رقم 2551 لسنة 31 ق.ع بجلسة 30/5/1989)
وحيث إن التعويض التهديدي من الأساليب التي يجوز اتخاذها في نطاق علاَقاتِ القانون العام، شأنها شأن علاقات القانون الخاص، والمقصد منه حثُّ المدين على وجهٍ جدي حاسم للوفاء بالالتزام المقرَّر في الموعد المحدَّد؛ تفاديا لأضرارِ تأخيره، فإذا ما استمر الإخلال بالالتزام، فيتعين الرجوع إلى الأصل المقرَّر في استحقاق التعويض، ومناطُه حدوث الضرر الناشئ عن عدم تنفيذ الالتزام أو التأخر في تنفيذه ومدى تعنت المدين، وحينئذٍ يعود الأمرُ لرقابة القاضي في تحديد التعويض النهائي الناشئ عن عدم التنفيذ أو التراخي فيه، دون حاجةٍ إلى التزام جهة الإدارة بإثبات وقوع الضرر، وهو مناط الخلاف الوحيد بين علاقات القانون العام والقانون الخاص في نطاق العقد، فيُفتَرَضُ الضررُ على أن يُسمَح للمتعاقِد المدين بإثبات انعدام الضرر، أو عدم التناسب الجسيم بين ضررٍ تافه تحقَّقَ، وتعويضٍ جسيم اتُفِق عليه، مما يدخلُ في رقابة الانحراف. (الحكم في الطعن رقم 245 لسنة 27 ق.ع بجلسة 12/12/1987)
ومُؤدَى ذلك أن غرامة التأخير توقِعُها جهة الإدارة لمجرد التأخير في تنفيذ الأعمال في الميعاد المحدَّد من تلقاء نفسها، دون أن تلتزم بإثبات حصول الضرر، كما لا يُقبَل ابتداءً من المتعاقِدِ إثباتُ عدم حصوله، في حين أنه وفيما يتعلق بالشرط الجزائي فإن الإدارة لا تلتزم كذلك بإثبات حصول الضرر، غير أنه يجوز للمتعاقِد إثباتُ انعدام الضرر، أو عدم تناسبه مع قيمة الشرط الجزائي، وكل ذلك تحت رقابة القضاء، الذي له سلطة تحديد قيمة التعويض النهائي الناشئ عن عدم التنفيذ أو التراخي فيه.
وحيث إنه وإعمالا لِما سبق، ولما كان الثابت من الأوراق أن الطاعن قد تأخر في تنفيذ الأعمال موضوع عقد الطعن على النحو المتقدم، فقامت جهة الإدارة بخصم مبلغ 40356,81 جنيهًا قيمة غرامة التأخير، محسوبةً على قيمة الأعمال المتأخرة اعتبارًا من بداية المهلة حتى إتمام التنفيذ بتسليم العملية ابتدائيا، فإنها تكون قد أعملت صحيح حكم المادة (23) من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 89 لسنة 1998 المذكورة سالفًا. أما عن قيام جهة الإدارة بخصم مبلغ 40000 جنيه قيمة الشرط الجزائي المتفَق عليه، فإن المحكمة تقضي -في ضوء قيام الطاعن بتنفيذ التزامه، وبمراعاة قيمة العملية، وضآلة الضرر الذي لَحِقَ بالإدارة من جراء التأخير في التنفيذ، فضلا عن توقيعها غرامة التأخير على الطاعن- بما لها من سلطةٍ مخوَّلة لها قانونًا، بتخفيض قيمة التعويض المستحَق للإدارة إلى مبلغ عشرة آلاف جنيه، ورد باقي ما خُصِمَ من الطاعن تنفيذًا لهذا الشرط.
وإذ أخذ الحكم المطعون فيه بخلاف هذا النظر، فيما قضى به من رفض رد قيمة الشرط الجزائي، فإنه يكون قد خالف صحيح حكم القانون، ويكون واجب التعديل في هذا الشأن.
ولا ينال مما تقدم ما استند إليه الطاعن من أن التأخير في إنهاء العملية يرجع إلى الجهة المطعون ضدها، حيث اشترطت عليه الحصول على مواسير من مصنع معين وحيد، ولم يقم هذا المصنع بإنتاج الكمية الكافية من المواسير في الموعد المحدَّد لتنفيذ العملية، ذلك أن الثابت من مُطالَعة الفصل الرابع من الاشتراطات العامة للعقد موضوع الطعن (البند المتعلق بالمواصفات الخاصة بالمواسير الخرسانية المسلحة)، أنه لم يُحدِّد مصنعًا معينًا أوجب على الطاعن الحصول على المواسير منه، بل ورد الـنص على أن يكون توريد وتركيب المواسير من الخرسانة المسلحة من الأسمنت المقاوِم للكبريتات والمورَّدة من إحدى الشركات والمصانع المعتمَدة والمطابِقة للمواصفات القياسية المصرية، ومن ثم فإذا ما اعتمِد الطاعن على مصنعٍ معين -دون إلزام من جهة الإدارة-، وترتب على ذلك تأخره في تنفيذ الأعمال لعدم حصوله على المواسير الكافية واللازمة للتنفيذ في الميعاد المحدَّد لتنفيذ العقد، فلا تجوز نسبةُ التأخير إلى جهة الإدارة في هذه الحالة.
كما لا ينال مما تقدم كذلك ترديدُ الطاعن بأن جهة الإدارة لم تصبها أضرارٌ نتيجة التأخير -كوسيلةٍ لدفع خصم قيمة الشرط الجزائي على النحو المتقدم-، حيث لم يقدِّم الدليل على صحة ادعائه، والأصل أن الضرر مُفترَضٌ، وعليه أن يزحزح هذه القرينة، وهو ما لم يقم به.
وحيث إن من يخسر الطعن يلزم مصروفاته عملا بحكم المادة (184) مرافعات.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وفي الموضوع بتعديل الحكم المطعون فيه، ليكون بأحقية الطاعن في استرداد ما خُصِم من مستحَقاته طبقًا للشرط الجزائي، وذلك على النحو المبين بالأسباب، ورفض ما عدا ذلك من طلباتٍ، وألزمت الطاعن المصروفات.