الطعن رقم 10525 لسنة 55 القضائية (عليا)
جلسة 28 من يونيه سنة 2014
الطعن رقم 10525 لسنة 55 القضائية (عليا)
(الدائرة الخامسة)
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ فايز شكري حنين نوار
نائب رئيس مجلس الدولة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ محمد عبد الحميد أبو الفتوح، وسعيد سيد أحمد القصير، وجعفر محمد قاسم عبد الحميد، ومحمد محمود عبد الواحد عقيلة
نواب رئيس مجلس الدولة
المبادئ المستخلصة:
(أ) قرار إداري
– ركن السبب- الأصل أن جهة الإدارة غير ملزمة بتسبيب قرارها- يُفترض أن القرار غير المسبَّب قائمٌ على سببه الصحيح، وعلى من يدعي العكس إثبات صحة ما يدعيه- إذا سببت الإدارة قرارها، فإنها تخضع لرقابة القضاء الإداري؛ للتحقق من مدى مطابقة سببها للقانون، وأثر ذلك في النتيجة التي انتهى إليها القرار- هذه الرقابة تجد حدَّها في التحقق مما إذا كانت هذه النتيجة مُستخلَصةً استخلاصًا سائغًا من أصول تُنتجها ماديا وقانونًا- إذا كانت النتيجة مُنتزَعةً من أصولٍ غير موجودة، أو من أصولٍ لا تُنتجها، أو كان تكييف الوقائع على فرض وجودها لا يُنتج النتيجة التي يتطلبُها القانون، كان القرار مخالفًا للقانون؛ لفقدانه ركن السبب([1]).
(ب) مبانٍ
– مخالفات البناء- شرط تسبيب قرار الإزالة- كلٌّ من محضر المخالفة وما اتُّخِذَ بعده من إجراءات، وقرار الإزالة أو التصحيح الصادر نفاذًا لها، يُكمل كلٌّ منهم الآخر، ويُتمِّم النقص الذي شابه- مخالفةُ قوانين البناء هي مخالفةٌ مركبةٌ ومستمرة، تبدأ بتحرير محضر المخالفة بمعرفة الجهة المختصة بشئون التنظيم، وتُختتَم بإصدار قرارٍ بتصحيح الأعمال المخالفة أو إزالتها، بحسب الأحوال، فإذا خلا قرار الإزالة من ذكر ماهية المخالفة تفصيلا، لكن تضمنها محضر المخالفة الذي صدر بناءً عليه هذا القرار، صار القرار مُسبَّبًا على وفق ما تطلبه القانون.
– المواد (4) و(11) و(15) و(16) من القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، والمعدَّل بالقانون رقم 101 لسنة 1996، والملغى -فيما عدا المادة (13 مكررًا) منه- بموجب القانون رقم 119 لسنة 2008 بإصدار قانون البناء.
الإجراءات
في يوم الأربعاء الموافق 25/2/2009 أودعت هيئة قضايا الدولة، بصفتها نائبةً عن الطاعنين، قلم كتاب هذه المحكمة، تقريرَ طعنٍ قُيد في جدولها العام برقم 10525 لسنة 55 القضائية (عليا)، طعنًا في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري (بالقاهرة) بجلسة 28/12/2008 في الدعوى رقم 10326 لسنة 57 القضائية، القاضي بقبول الدعوى شكلا، وفي الموضوع بإلغاء القرار المطعون فيه، وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنون -للأسباب المبينة في تقرير الطعن- الحكم بقبول الطعن شكلا، وبوقف تنفيذ وإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا برفض الدعوى، وإلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي.
وأودعت هيئة مفوضي الدولة تقريرًا بالرأي القانوني في الطعن، ارتأت فيه الحكم بقبوله شكلا، ورفضه موضوعًا، وإلزام الطاعنين (بصفاتهم) المصروفات.
وقد أعلن تقرير الطعن إلى المطعون ضده على وفق الثابت في الأوراق. ونظر الطعن أمام الدائرة الخامسة (فحص الطعون) -المنبثقة عن هذه المحكمة- على وفق الثابت في محاضر جلساتها، وفي جلسة 27/5/2013 قررت إحالة الطعن إلى هذه المحكمة لنظره في جلسة 5/10/2013، والتي نظرته فيها والجلسات التالية لها، وفي جلسة 12/4/2014 قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن في جلسة اليوم، وفيها صدر، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه لدى النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وإتمام المداولة.
وحيث إن الطعن قد استوفى إجراءاته الشكلية، فمن ثم يتعين القضاء بقبوله شكلا.
وحيث إن عناصر النزاع تخلص -حسبما يبين من الحكم المطعون فيه ومن الأوراق- في أنه بتاريخ 28/1/2003 أقام المطعون ضده أمام محكمة القضاء الإداري في القاهرة الدعوى رقم 10326 لسنة 57 القضائية، طالبًا فيها الحكم بوقف تنفيذ وإلغاء القرار رقم 13132 لسنة 2002 فيما تضمنه من تصحيح الأعمال في العقار رقم (1) شارع ريحان- ناصية شارع نصر نصار- محافظة الجيزة، وذلك على سندٍ من القول إن هذا القرار صدر بناءً على المحضر رقم 946 لسنة 2002، علمًا بأن هذه الأعمال مقامة طبقًا لترخيص البناء رقم 78 لسنة 2001، ونعى على هذا القرار صدوره مشوبًا بالبطلان؛ لمخالفته أحكام القانون؛ لعدم عرض المخالفة على اللجنة المختصة قبل إصداره.
………………………………………………..
وتدوولت الدعوى أمام المحكمة المذكورة، وفي جلسة 28/12/2008 أصدرت الحكم المطعون فيه، وشيَّدت قضاءها -بعد استعراضها مقتضى نصوص المواد (4 و11 و16 و16 مكررًا) من القانون رقم 106 لسنة 1976 في شأن توجيه وتنظيم أعمال البناء- على أن الثابت من الاطلاع على قرار الإزالة المطعون فيه أنه جاء خاليًا من الأسباب التي دعت إلى إصداره؛ إذ لم يُحَدَّد فيه أو الأوراق المرافقة له ماهية المخالفة المنسوبة إلى المدعي على وجه التحديد؛ حتى يمكن مراقبتها، وما إذا كانت مخالفةً للترخيص من عدمه، وبناءً عليه يكون القرار المطعون فيه قد صدر مخالفًا للواقع والقانون، مما يتعين معه الحكم بإلغائه، وما يترتب على ذلك من آثار.
………………………………………………..
وحيث إن الطعن الماثل أُسِّسَ على أن الحكم المطعون فيه صدر مخالفًا لأحكام القانون، وأخطأ في تطبيقه وتأويله؛ استنادًا إلى أن القرار الطعين صدر قائمًا على أسبابه الصحيحة؛ لمخالفة المطعون ضده الترخيص الصادر له، وكذلك أحكام قانون توجيه وتنظيم أعمال البناء المشار إليه، وقد تمَّ إثباتُ هذا بمعرفة الجهة المختصة بشئون التنظيم، مما يكون معه القرار الطعين موافقا حكم القانون، وإذا لم يأخذ الحكم المطعون فيه بذلك، فإنه يكون واجب الإلغاء، واختتم الطاعنون تقرير هذا الطعن بطلباتهم المبينة سالفًا.
………………………………………………..
وحيث إن المادة (4) من القانون رقم 106 لسنة 1976 بشأن توجيه وتنظيم أعمال البناء، والقوانين المعدِّلة له -بحسبان أن القرار المطعون فيه قد صدر خلال المجال الزمني لنفاذه- تنص على أنه: “لا يجوز إنشاء مبانٍ أو إقامة أعمالٍ أو توسيعها أو تعليتها أو تعديلها أو تدعيمها أو إجراء أي تشطيباتٍ خارجية إلا بعد الحصول على ترخيصٍ في ذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم وفقًا لما تبينه اللائحة التنفيذية…”.
وتنص المادة (11) منه على أنه: “يجب أن يتم تنفيذ البناء أو الأعمال وفقًا للأصول الفنية وطبقًا للرسومات والبيانات والمستندات التي مُنِحَ الترخيص على أساسها…”.
وتنص المادة (15) من القانون نفسه على أن: “تُوقَف الأعمال المخالفة بالطريق الإداري، ويصدر بالوقف قرارٌ مُسببٌ من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم يتضمن بيانًا بهذه الأعمال، ويُعلن إلى ذوي الشأن بالطريق الإداري…”.
وتنص المادة (16) من هذا القانون على أن: “يصدر المحافظ المختص أو من ينيبه قرارًا مُسببًا بإزالة أو تصحيح الأعمال التي تم وقفها، وذلك خلال خمسة عشر يومًا على الأكثر من تاريخ إعلان قرار وقف الأعمال المنصوص عليه في المادة السابقة…”.
وحيث إن مفاد ما تقدم أن المشرع قد حظر إنشاء مبانٍ أو إقامة أعمالٍ أو توسيعها أو تعليتها أو تدعيمها أو إجراء أي تشطيباتٍ خارجية إلا بعد الحصول على ترخيصٍ في ذلك من الجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم، وأوجب المشرع ضرورة أن يتم تنفيذ البناء أو الأعمال المرخص بها على وفق الأصول الفنية، وطبقًا للرسومات الهندسية التي مُنِحَ الترخيص على أساسها، وناط المشرع بالجهة الإدارية المختصة بشئون التنظيم في حالة المخالفة سلطة إيقاف الأعمال بالطريق الإداري، كما ناط بالمحافظ المختص أو من ينيبه سلطة إصدار قرارٍ مُسببٍ بإزالة أو تصحيح الأعمال المخالفة.
وحيث إن قضاء هذه المحكمة قد تواتر على أنه ولئن كانت جهة الإدارة غير ملزمة بتسبيب قرارها، وأنه يُفترض أن القرار غير المسبب قائمٌ على سببه الصحيح، وعلى من يدعي عكس ذلك أن يُقيم الدليل على صحة ما يدعيه، إلا أنه إذا ذكرت جهة الإدارة سببًا أو أسبابًا لقرارها، فإنها في هذه الحالة تخضع لرقابة القضاء الإداري؛ للتحقق من مدى مطابقته أو عدم مطابقته للقانون، وأثر ذلك في النتيجة التي انتهى إليها القرار، وهذه الرقابة القانونية تجد حدَّها الطبيعي في التحقق مما إذا كانت هذه النتيجة مُستخلَصةً استخلاصًا سائغًا من أصول تُنتجها ماديا وقانونيا، فإذا كانت هذه النتيجة مُنتزَعةً من أصول غير موجودة، أو كانت مُستخلَصةً من أصول لا تُنتجها، أو كان تكييف الوقائع على فرض وجودها لا يُنتج النتيجة التي يتطلبُها القانون، كان القرار فاقدًا لركنٍ من أركانه، وهو ركن السبب، ووقع مخالفًا للقانون، أما إذا كانت النتيجة مُستخلَصةً استخلاصًا سائغًا من أصول تُنتجها ماديا وقانونيا، فقد قام القرار على سببه، وكان مُطابقًا للقانون.
وحيث إنه تأسيسًا على ما تقدم، وإِذْ كان الثابت من الأوراق أن المطعون ضده صدر له ترخيص البناء رقم 87 لسنة 2001، لبناء العقار رقم 1 شارع ريحان ناصية شارع نصر نصار- المنيرة الغربية- إمبابة- محافظة الجيزة، وبتاريخ 20/8/2002 حَرَّرت ضده الجهة الإدارية المختصة محضر المخالفة رقم 946 لسنة 2002، وأثبتت فيه أنه خالف الرسومات الهندسية للترخيص المشار إليه، وذلك في الردود الجانبي للشارع والجار والمناور في الطوابق الأرضي والأول والثاني (أعلى الأرضي)، بمساحةٍ حوالي 20 مترًا مربعًا، وتكلفةٍ تُقدر بمبلغ ألفي جنيه، بالمخالفة لأحكام القوانين، وبتاريخ 28/12/2002 أصدر محافظ الجيزة القرار الطعين رقم 13132 لسنة 2002، متضمنًا في ديباجتِه: بعد الاطلاع على القوانين ذات الصلة بالموضوع، وعلى محضر مخالفات المباني رقم 946 لسنة 2002 المحرَّر بمعرفة إدارة التنظيم بحي شمال الجيزة ضد مالك العقار المشار إليه، وعلى تقرير اللجنة الفنية المختصة، ونص في المادة (1) منه على أن: “تُصحَّح الأعمال المخالفة للقانون رقم 106 لسنة 1976 التي قام بها مالك العقار (الكائن 1 شارع ريحان ناصية شارع نصر نصار- المنيرة الغربية- إمبابة) طبقًا للترخيص المنصرف رقم 87 لسنة 2001؛ لمخالفة قوانين البناء والاشتراطات”، ومتى كانت الحال كذلك، فإن القرار المطعون يكون قد صدر قائمًا على سببه، ومتفقًا وصحيح حكم القانون، ويضحى الطعن فيه فاقدًا لسنده القانوني، جديرًا بالرفض.
وحيث إن الحكم المطعون فيه قد ذهب خلاف ما تقدم، وقضى بإلغاء القرار المطعون فيه؛ تأسيسًا على أن هذا القرار لم يتضمن ماهية المخالفة المنسوبة للمطعون ضده، فإن هذا مردودٌ عليه بأن مخالفة قوانين البناء مخالفةٌ مركبةٌ ومستمرة، تبدأ بتحرير محضر المخالفة بمعرفة الجهة المختصة بشئون التنظيم، وتُختَتم بإصدار السلطة المختصة قرارًا بتصحيح الأعمال المخالفة أو إزالتها، بحسب الأحوال، ومن ثم فإن كلا من محضر المخالفة وما اتُّخِذَ بعده من إجراءاتٍ، وقرار الإزالة أو التصحيح الصادر نفاذًا لها، يُكمل كلٌّ منهم الآخر، ويُتمِّم النقص الذي شابه، ومقتضى هذا ولازمه أن محضر المخالفة السابق على إصدار قرار الإزالة أو التصحيح يُعَدُّ مُتمِّمًا لهذا القرار، فإذا جاء خلوًا من ذكر ماهية المخالفة تفصيلا، وتضمنها المحضر الذي صدر بناءً عليه هذا القرار، صار مُسببًا على وفق ما تطلبه القانون في هذا الشأن، وإذ لم ينتهج الحكم المطعون فيه هذا النهج، فإنه يكون قد جانبه الصواب في قضائه؛ لمخالفته لأحكام القانون، مما يتعين معه إلغاؤه، والقضاءُ مجددًا برفض الدعوى، وإلزام المطعون ضده المصروفات عن درجتي التقاضي عملا بحكم المادتين (184) و(270) من قانون المرافعات.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، وبإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددًا برفض الدعوى، وألزمت المطعون ضده المصروفات.
([1]) يراجع ما قررته دائرة توحيد المبادئ بالمحكمة الإدارية العليا من أن إعفاء الإدارة من شرط تسبيب قرارها يتعلق بشكل القرار، ولا يعني إعفاءها من أن يكون قرارها قائما على سببه؛ لأن ركن السبب هو أحد أركان القرار الإداري، ويمثل الحالة الواقعية أو القانونية التي استندت إليها الإدارة في إصدار القرار. (حكمها في الطعن رقم 1012 لسنة 45 ق ع بجلسة 4/7/2002، مجموعة المبادئ التي قررتها الدائرة في ثلاثين عاما، مكتب فني، المبدأ رقم 52/أ، ص624). وكذا ما قررته المحكمة الإدارية العليا من أن للقضاء الإداري في سبيل مباشرة ولايته أن يكلف الجهة الإدارية بالإفصاح عن سبب قرارها، وبأن تطرح على ساحته الأصول التي استمدت منها هذا السبب، وأن امتناع الإدارة عن الإفصاح أمام القضاء عن سبب قرارها يقيم قرينة على عدم صحته. (حكمها في الطعن رقم 1174 لسنة 40 ق ع بجلسة 12/11/1995، مجموعة س 41/1 مكتب فني، المبدأ رقم 7، ص53)، وأنه لئن كانت الإدارة غير ملزمة بتسبيب قراراتها كإجراء شكلي ضمن صياغة القرار، فإن ذلك لا يعني أن القرار الإداري يصح بدون سبب، فإذا خلت الأوراق مما يفيد توفر الحالة القانونية والواقعية المبررة لإصدار القرار، فإنه لا يجوز للجهة الإدارية أن تمتنع عن الإفصاح عن السبب القانوني المبرر لإصدارها القرار المطعون عليه أمام القضاء، والاقتصار في دفاعها على أنها ليست ملزمة بتسبيب قراراتها. (حكمها في الطعن رقم 10534 لسنة 46 ق ع بجلسة 27/4/2011، مجموعة س 55 و56 مكتب فني، المبدأ رقم 109/ب، ص984).