الطعن رقم 19826 لسنة 53 القضائية عليا.
جلسة 22 من يونيه سنة 2008
(الدائرة السابعة)
الطعن رقم 19826 لسنة 53 القضائية عليا.
أ – دعوى
– الصفة في الدعوى- طلبات في الدعوى – تعدد المدعين.
الجمع بين مدعين متعددين حتى لو تعددت طلباتهم في صحيفة واحدة يكون سائغا إذا كانت طلباتهم ترتكز على مسألة معينة يشترك فيها جميع المدعين، ومصلحتهم جميعا تنصب في أمر واحد وتنبع من مركز قانوني واحد مشترك- أساس ذلك: أن تعدد الخصوم أمر نظمه المشرع في قانون المرافعات حين أباح التدخل في الدعوى- تطبيق([1]).
ب – سلك دبلوماسي وقنصلي
– تعيين في وظائف أعضاء السلك التجاري- ما يعد قرارا سلبيا- امتناع جهة الإدارة عن استكمال إجراءات التعيين.
المواد أرقام 2 و 10 و 12 من قانون نظام السلك الدبلوماسي والقنصلي الصادر بالقانون رقم 45 لسنة 1982.
أخضع المشرع في القانون المذكور أعضاء سلك التمثيل التجاري لقانون السلك الدبلوماسي والقنصلي، الذي نظم الوظائف في هذا السلك والتي منها وظيفة سكرتير أول أو ثان أو ثالث، وحل وزير الاقتصاد في الاختصاص بالنسبة لهم محل وزير الخارجية. وأورد هذا القانون قواعد تعيينهم في أدنى الوظائف في السلك أو ما يعلوها، وجعل تعيينهم يكون بناء على قرار يصدر عن رئيس الجمهورية- بقيام جهة الإدارة بالإفصاح عن إرادتها اتخاذ إجراءات لإحداث أثر أو مركز قانوني معين متعلق بأشخاص أخرى ولمصلحتهم وفقا لما لها من سلطة تقديرية، فإنها تكون قد ألزمت نفسها باستكمال تلك الإجراءات أو التوقف عن ذلك لأسباب صحيحة وقائمة يثبت ابتغاء المصلحة العامة بها، وإلا كانت جهة الإدارة بذلك قد أساءت استخدام سلطتها التقديرية بابتغاء خلاف المصلحة العامة- هذا الأمر ينطبق على حالة ما إذا أعلنت جهة الإدارة عن حاجتها لشغل وظائف معينة، وبذلك اتجهت إرادتها إلى هذا الأمر، فعندما يتقدم المرشحون لشغل تلك الوظائف وتتوافر فيهم جميع الشروط اللازمة لشغل هذه الوظيفة التي منها اجتياز الاختبارات والمقابلات من قبل الجهات المختصة بالجهة الإدارية وإجراء الكشف الطبي والتحريات اللازمة لشغل تلك الوظائف، فإن عدم قيام جهة الإدارة باستكمال إجراءات إصدار قرار التعيين في تلك الوظائف يعد امتناعاً منها غير قائم على سبب صحيح يبرره، خاصة إذا ما أعادت الإعلان عن حاجتها لشغل ذات الوظائف في وجود الصالحين لشغلها السابق تقدمهم لشغل هذه الوظائف عند الإعلان عنها في أول مرة؛ لأن هذا الأمر يدل على أن جهة الإدارة قد أساءت استخدام سلطتها التقديرية، وانحرفت عن غاية المصلحة العامة، مما يشكل قرارا إداريا سلبيا غير مشروع قانونا، ولا يجوز في هذه الحالة القول بأن جهة الإدارة لها سلطة تقديرية لا رقيب عليها في هذا الشأن لعدم وجود قرار إداري سلبي([2])– تطبيق.
الإجراءات
أقيم هذا الطعن يوم الثلاثاء الموافق 24/7/2007 حيث أودعت هيئة قضايا الدولة نيابة عن الطاعنين بصفاتهم تقريراً بالطعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا حيث قيد بجدولها برقم 19826 لسنة 53 ق. عليا، وذلك في الحكم الصادر عن محكمة القضاء الإداري -الدائرة التاسعة – بجلسة 27/5/2007 في الدعوى رقم 14842 لسنة 58 ق، القاضي بقبول الدعوى شكلاً وفي الموضوع بإلغاء القرار السلبي بالامتناع عن استكمال إجراءات تعيين المدعين بالوظائف المرشحين لها على النحو الموضح بالأسباب وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وطلب الطاعنون للأسباب الواردة بتقرير الطعن الحكم بقبول الطعن شكلاً وبوقف تنفيذ وإلغاء الحكم المطعون فيه، والقضاء مجددا -أصليا- بعدم قبول الدعوى شكلاً لجماعيتها، و-احتياطيا- بعدم قبول الدعوى شكلاً لانتفاء القرار الإداري، ومن باب الاحتياط الكلي: رفض الدعوى مع إلزام المطعون ضدهم المصاريف عن درجتي التقاضي.
وقد تم إعلان تقرير الطعن على النحو المبين بالأوراق. وأعدت هيئة مفوضي الدولة تقريراً مسبباً بالرأي القانوني ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً ورفضه موضوعاً وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وقد تدوول الطعن أمام دائرة فحص الطعون على النحو الثابت بمحاضر جلساتها، وبجلسة 16/4/2008 قررت الدائرة إحالة الطعن إلى الدائرة السابعة عليا –موضوع– التي نظرته بجلسة 11/5/2008 حيث قررت المحكمة إصدار الحكم في الطعن بجلسة اليوم مع التصريح بمذكرات ومستندات خلال أسبوعين حيث لم يودع أي طرف من أطراف المنازعة مذكرات أو مستندات خلال الأجل المحدد، وبجلسة اليوم صدر الحكم وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.
المحكمة
بعد الاطلاع على الأوراق، وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة.
وحيث إن الطعن قد أقيم خلال الميعاد المقرر قانوناً مستوفياً سائر أوضاعه الشكلية فمن ثم يتعين القضاء بقبوله شكلاً.
ومن حيث إن عناصر المنازعة تخلص حسبما يبين من الأوراق في أن المطعون ضدهم (المدعين) أقاموا الدعوى رقم 14842 لسنة 58 ق بتاريخ 21/3/2004 أمام محكمة القضاء الإداري بالقاهرة طالبين الحكم بإلغاء القرار السلبي بالامتناع عن تعيين كل من المدعين الأول والثاني والثالث بوظيفة سكرتير ثان تجاري، والمدعية الرابعة بوظيفة سكرتير أول تجاري، وأحقيتهم في شغل هذه الوظائف اعتبارا من 30/4/2001 وما يترتب على ذلك من آثار وإلزام الجهة الإدارية المصروفات.
وقد ذكروا شرحا لدعواهم: أنه بناء على إعلان وزارة التجارة الخارجية عام 2000 عن حاجتها لشغل وظائف ملاحق تجاريين وسكرتير أول وثان وثالث ومستشار تجاري تقدموا لشغل بعض تلك الوظائف، وقد اجتازوا الاختبارات اللازمة لشغل الوظائف بنجاح، وتم توقيع الكشف الطبي عليهم، إلا أنه لم يصدر القرار الخاص بتعيينهم، فتقدموا بعدة التماسات دون جدوى، فتقدموا بطلبات للجنة التوفيق في المنازعات المختصة، وتقدموا بطلب مساعدة قضائية.
وقد أصدرت محكمة القضاء الإداري – الدائرة التاسعة – حكمها المطعون فيه السالف الذكر بجلسة 27/5/2007. وشيدت المحكمة قضاءها بعد استعراض المواد 2 ، 10 ، 11 من القانون رقم 45 لسنة 1982 بإصدار قانون نظام السلك الدبلوماسي والقنصلي وعلى سند من أن الثابت من الأوراق للمحكمة أن جهة الإدارة أعلنت عن حاجتها لشغل بعض الوظائف من بينها وظيفتي سكرتير ثان تجاري وكذا سكرتير أول تجاري، وأن المدعين تقدموا لشغل تلك الوظائف واجتازوا الاختبارات اللازمة بنجاح وأعدت كشوف الناجحين طبقاً للدرجات الحاصلين عليها ومن بينهم المدعون، واعتمدت من الوزير المختص في 20/5/2001 وأعد مشروع قرار جمهوري بتعيينهم إلا أن الإجراءات وقفت عند هذا الحد ولم يصدر قرار التعيين، وهو الأمر الذي يمثل أمراً سلبياً من جانب جهة الإدارة بالامتناع عن استكمال إجراءات تعيينهم وإصدار قرار بذلك. وهذا الامتناع يعد انحرافا في استعمال السلطة لا سيما وأن جهة الإدارة عاودت الإعلان عن حاجتها لشغل ذات الوظائف مرة أخرى رغم وجود قائمة مرشحين مؤهلين لشغلها توافرت فيهم كافة اشتراطات شغل الوظائف المطلوبة، وهذا الامتناع غير قائم على سبب صحيح من الواقع والقانون متعين الإلغاء مع ما يترتب على ذلك من آثار.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل على الحكم المطعون فيه هو مخالفة القانون والخطأ في تطبيقه وتأويله، وأنه كان يتعين القضاء بعدم قبول الدعوى شكلاً لجماعيتها، حيث إن المدعين وإن كانت طلباتهم متماثلة إلا أن لكل منهم مركزا قانونيا مختلفا عن غيره، ولا تجمعهم مصلحة مشتركة أو وضع قانوني غير قابل للتجزئة. وكذا عدم قبول الدعوى لانتفاء القرار الإداري حيث إن التعيين يعد سلطة تقديرية للجهة الإدارية، ولا يوجد قرار سلبي يجوز الطعن عليه، وأن جهة الإدارة لا يحدها في سلطتها التقديرية سوى ابتغاء غير المصلحة العامة، وغير ملزمة بتعيين المطعون ضدهم.
ومن حيث إنه بالنسبة لما أثير في الطعن الماثل على الحكم المطعون فيه من أنه كان يلزم قانونا القضاء بعدم قبول الدعوى محل الحكم الطعين للجماعية، فإن هذا الأمر مردود عليه بأن قضاء هذه المحكمة قد استقر على أن الجمع بين مدعين متعددين حتى لو تعددت طلباتهم في صحيفة واحدة يكون سائغاً إذا كانت طلباتهم ترتكز على مسألة معينة يشترك فيها جميع المدعين ومصلحتهم جميعا تنصب في أمر واحد وتنبع من مركز قانوني واحد مشترك، حيث إن تعدد الخصوم أمر نظمه المشرع في قانون المرافعات حين أباح التدخل في الدعوى. ووفقاً لما سبق وحيث إن البين من الأوراق أن طلبات المطعون ضدهم في الدعوى محل الحكم الطعين مستمدة من كونهم تقدموا لشغل وظائف أعلنت عنها جهة الإدارة، وباعتبارهم تضمنهم كشف الناجحين في المسابقة التي أجرتها جهة الإدارة، وكونهم قد شملتهم الإجراءات اللازمة قانونا السابقة على صدور قرار التعيين، وأن طلباتهم تتعلق بأمر واحد وهو استكمال إجراءات تعيينهم؛ فبذلك تتحقق مصلحتهم في توجيه الخصومة في صورة مدعين متعددين، وهو أمر مساغ قانوناً تقدر المحكمة قبوله. وإذا قبلت دعواهم على هذا الشكل من جانب محكمة القضاء الإداري فإنها تكون قد أصابت صحيح القانون، ولا مطعن عليها في هذا الأمر ويكون دفع جهة الإدارة الطاعنة الماثل كوجه من أوجه الطعن على الحكم المطعون فيه غير قائم على سنده الصحيح من القانون.
ومن حيث إن المادة رقم (2) من القانون رقم 45 لسنة 1982 بإصدار قانون نظام السلك الدبلوماسي والقنصلي تنص على أن: “تسري أحكام القانون المرافق على أعضاء سلك التمثيل التجاري، ويخول وزير الاقتصاد جميع السلطات والاختصاصات المخولة لوزير الخارجية بالنسبة لأعضاء السلك التجاري…كما يصدر القرارات الخاصة بتشكيل المجالس التي تتولى النظر في تعيين وترقية وتأديب أعضاء السلك التجاري”.
وتنص المادة رقم (10) من ذات القانون على أنه: “مع مراعاة الشروط المنصوص عليها… يجوز التعيين من خارج السلك على النحو التالي:
أولا- وظيفة سفير… ثانيا- وظيفة مستشار أو سكرتير أول أو ثان أو ثالث…”.
وتنص المادة (12) من القانون السالف الذكر على أن: “يكون تعيين أعضاء السلك وفقاً لأحكام هذا القانون بقرار من رئيس الجمهورية).
ومن حيث إن مفاد ما تقدم أن المشرع في القانون رقم 45 لسنة 1982 قد أخضع أعضاء سلك التمثيل التجاري لقانون السلك الدبلوماسي والقنصلي الذي نظم الوظائف في هذا السلك والتي منها وظيفة سكرتير أول أو ثان أو ثالث، وحل وزير الاقتصاد في الاختصاص بالنسبة لهم محل وزير الخارجية، وقد أورد قواعد تعيينهم في أدنى الوظائف في السلك أو ما يعلوها، وجعل تعيينهم يكون بناء على قرار يصدر عن رئيس الجمهورية.
ومن حيث إن قضاء هذه المحكمة قد جرى على أنه وإن كانت جهة الإدارة تترخص بما لها من سلطة تقديرية في التعيين بالوظائف العامة وكذا الترقية إليها بلا معقب عليها إلا إذا ثبت إساءة استعمالها للسلطة والانحراف بها عن تحقيق المصلحة العامة، فإن للقاضي الإداري أن يتحرى بواعث القرار وملابساته للوقوف على الهدف الحقيقي الذي تنشده الإدارة من القرار، وما إذا كان مصدره قد تغيا وجه المصلحة العامة أم تنكب السبيل أو انحرف عن غايته، وهذا الأمر يشمل القرار الإداري الايجابي وكذا السلبي، وأن جهة الإدارة عند اتخاذها إجراءات أو خطوات دون وجود ضغط عليها وفي حالة وعي تام فإنه يلزم أن يكون هذا الأمر له أسبابه المبررة له، ويكون هذا التصرف متفقاً مع الصالح العام قائماً على سببه الصحيح، وأنه وإن كانت جهة الإدارة عندما لا يلزمها القانون بإصدار قرار معين في وقت معين فإن هذا الأمر وإن كان لا يشكل قراراً إدارياً سلبياً مما يجوز الطعن عليه في دعوى الإلغاء كأصل عام إلا أنه استثناء من هذا الأصل إذا قامت جهة الإدارة بالإفصاح عن إرادتها في اتخاذ إجراءات لإحداث أثر أو مركز قانوني معين متعلق بأشخاص آخرين ولمصلحتهم وفقاً لما لها من سلطة تقديرية، فإنها تكون قد ألزمت نفسها باستكمال تلك الإجراءات أو التوقف عن ذلك لأسباب صحيحة وقائمة يثبت ابتغاء المصلحة العامة بها، وإلا كانت جهة الإدارة بذلك قد أساءت استخدام سلطتها التقديرية بابتغاء خلاف المصلحة العامة. وهذا الأمر ينطبق على حالة ما إذا أعلنت جهة الإدارة عن حاجتها لشغل وظائف معينة وبذلك اتجهت إرادتها إلى هذا الأمر، فعندما يتقدم مرشحون لشغل تلك الوظائف وتتوافر فيهم جميع الشروط اللازمة لشغل هذه الوظائف التي منها اجتياز الاختبارات والمقابلات من قبل الجهات المختصة بالجهة الإدارية وإجراء الكشف الطبي والتحريات اللازمة لشغل تلك الوظائف، فإن عدم قيام جهة الإدارة باستكمال إجراءات إصدار قرار التعيين في تلك الوظائف يعد امتناعا منها غير قائم على سبب صحيح يبرره، وخاصة إذا ما أعادت الإعلان عن حاجتها لشغل ذات الوظائف في وجود الصالحين لشغلها السابق تقدمهم لشغل هذه الوظائف عند الإعلان عنها في أول مرة؛ لأن هذا الأمر يدل على أن جهة الإدارة قد أساءت استخدام سلطتها التقديرية وانحرفت عن غاية المصلحة العامة، مما يشكل قراراً إدارياً سلبياً غير مشروع قانونا. ولا يجوز في هذه الحالة القول بأن جهة الإدارة لها سلطة تقديرية لا رقيب عليها في هذا الشأن لعدم وجود قرار إداري سلبي.
ومن حيث إنه لما كان ما تقدم وكان الثابت من الأوراق أن الجهة الإدارية الطاعنة أعلنت عن حاجتها لشغل بعض وظائف أعضاء السلك التجاري التي منها وظائف سكرتير أول وثان وذلك خلال عام 2000، وتقدم المطعون ضدهم مع آخرين لشغل إحدى هذه الوظائف، وقامت جهة الإدارة بإجراء الاختبارات اللازمة التي أسفرت عن نجاح المطعون ضدهم، وأجرت المقابلات التي أثبتت صلاحيتهم لشغل تلك الوظائف، وتم اعتماد كشوف المقبولين من السيد الوزير المختص بتاريخ 20/5/2001، وبعد إجراء الكشف الطبي والتحريات على المطعون ضدهم أرسلت تلك الكشوف رفق مشروع قرار جمهوري إلى السلطات المختصة لاستصدار قرار التعيين، إلا أن جهة الإدارة توقفت إجراءاتها عند هذا الحد، ولم تبرر هذا الأمر بأسباب يثبت منها ابتغاؤها المصلحة العامة، بل قامت جهة الإدارة بإعادة الإعلان عن ذات الوظائف وحاجتها لشغلها خلال العام التالي بالرغم من وجود من هو صالح لشغل هذه الوظائف وتقدم لها بناء على إعلان أيضا من جانب جهة الإدارة الطاعنة أفصحت فيه صراحة عن رغبتها في التعيين في تلك الوظائف بما لها من سلطة تقديرية، وبعد اجتياز المطعون ضدهم لجميع الإجراءات والاختبارات التي تلزم لشغل تلك الوظائف والمقررة من جانب جهة الإدارة، وهو الأمر الذي يثبت منه للمحكمة انحراف جهة الإدارة في استخدام سلطتها وابتغاؤها خلاف المصلحة العامة، فيكون امتناعها عن استكمال إجراءات تعيين المطعون ضدهم يعد قراراً إدارياً سلبياً غير مشروع لعدم قيامه على سبب صحيح من القانون أو الواقع متعين الإلغاء مع ما يترتب على ذلك من آثار.
ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد ذهب إلى ذات النهج فيما قضى به وما تضمنه من أسباب فإنه بذلك يكون قد أصاب صحيح حكم القانون ويكون الطعن الماثل عليه غير قائم على سنده القانوني السليم خليقا بالرفض.
ومن حيث إن من يخسر الطعن يلزم مصروفاته إعمالاً لحكم المادة 184 من قانون المرافعات.
فلهــذه الأسباب
حكمت المحكمة بقبول الطعن شكلا، ورفضه موضوعاً وألزمت جهة الإدارة الطاعنة المصروفات.
)1) راجع الحكم الصادر عن المحكمة في الطعن رقم 8670 لسنة 46 القضائية عليا بجلسة 15/3/2008، المنشور بهذه المجموعة برقم (106)، وقارن بحكم الدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 11263 لسنة 47 القضائية بجلسة 24/3/2007، المنشور بمجموعة المبادئ التي قررتها في الفترة من أول أكتوبر 2006 وحتى أبريل 2007، مكتب فني، رقم 78 ص 500، حيث انتهت المحكمة إلى عدم جواز رفع أكثر من شخص دعوى بصحيفة واحدة، سواء كانت طلباتهم واحدة ومتماثلة، أو متعددة ومتغايرة، إلا إذا كانت مراكزهم القانونية مندمجة في مركز قانوني واحد غير قابل للتجزئة أو الانفصال. والمناط في ذلك أن تتحقق المصلحة في توجيه الخصومة بصورة جماعية، وهو أمر يرجع تقديره للمحكمة وفق ما تراه من ظروف الدعوى، وانتهت المحكمة إلى عدم تحقق هذا الفرض الاستثنائي المجيز لرفع دعوى جماعية في حالة ما إذا كان المدعون يطلبون في صحيفة الدعوى توصيل = = التيار الكهربائي لمنزل كل منهم؛ لأن لكل منهم مركزا قانونيا خاصا به، ومستقلا وقائما بذاته، ولا يجمعهم وضع قانوني غير قابل للتجزئة، أو مصلحة جماعية مشتركة.
([2]) قارن بالحكم الصادر في الطعن رقم 2478 لسنة 50 ق. عليا المنشور بهذه المجموعة برقم (33)، حيث انتهت المحكمة إلى أن التعيين في وظيفة مدرس بجامعة الأزهر قرار مركب يصدر عن شيخ الأزهر بناء على طلب مجلس الجامعة بعد أخذ رأي مجلس الكلية أو المعهد ومجلس القسم المختص، وأن جميع هذه الإجراءات السابقة على صدور هذا القرار لا تعدو أن تكون مجرد إجراءات تحضيرية تمهيدا لإصدار القرار عن السلطة المختصة وهو شيخ الأزهر، وهذه الإجراءات لا تشكل بذاتها قرارا نهائيا مما يقبل الطعن فيه استقلالا بالإلغاء أمام محاكم مجلس الدولة، كما أن عدول الجامعة عن الترشيح لشغل وظيفة مدرس لا يمثل قرارا سلبيا بامتناع الجامعة عن التعيين في هذه الوظيفة؛ لأن المستقر عليه فقها وقضاءً أن جهة الإدارة تترخص في التعيين في الوظائف العامة بسلطتها التقديرية بما لا معقب عليها إلا في أحوال إساءة استعمال السلطة، ما لم يقيدها القانون بنص خاص أو تقيد هي نفسها بقواعد تنظيمية صحيحة، وليس في قانون إعادة تنظيم الأزهر والهيئات التي يشملها أو لائحته التنفيذية أو فيما انبثق عن ذلك من قواعد تنظيمية صحيحة ما يفرض عليها التزاما محددا من هذا القبيل.