الطعن رقم 7239 لسنة 46 قضائية عليا
جلسة 3 من مايو سنة 2003م
برئاسة السيد الأستاذ المستشار/يحيى أحمد عبدالمجيد.
نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة
وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ يسرى هاشم الشيخ، وحسن كمال أبو زيد،
ود. عبدالفتاح عبدالحليم عبدالبر، وأحمد إبراهيم زكى الدسوقى.
نواب رئيس مجلس الدولة
وبحضور السيد الأستاذ المستشار/ أشرف عمران.
مفوض الدولة
وحضور السيد/ يحيى سيد على.
سكرتير المحكمة
الطعن رقم 7239 لسنة 46 قضائية عليا:
إدارة محلية
ـ تعيين مديرى ووكلاء المديريات ـ أحكامه ـ لزوم أخذ رأى المحافظ.
المادة (52 مكرر) من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية رقم 43/79 الصادرة بقرار رئيس الوزراء رقم 1251/88.
المشرع قد جعل من المحافظ السلطة التنفيذية الأعلى فى محافظته والمسئول عن سير المرافق العامة بها أمام رئيس الوزراء وقد نيط به فى هذا الشأن الإشراف على جميع المرافق العامة بالمحافظة والعاملين بها سواء من انتقلت اختصاصاتهم للإدارة المحلية أو كانت مرافق قومية تابعة للجهات المركزية ـ عدا القضاء والجهات التابعة له ـ ولضمان حسن سير المرفق العام أوجب الشارع أن يتم التنسيق بين المحافظ والجهات المعنية فى شأن تعيين أو نقل أو ترقية العاملين بالمحافظة والتابعين للوزارات فألزم الوزارة التى لم ينقل اختصاصها للوحدات المحلية بإخطار المحافظ بأسماء من يتم تعيينهم أو ترشيحهم للترقية أو النقل لإبداء رأيه فى كل عامل قبل صدور القرار ـ اختص المشرع مديرى ووكلاء المديريات بحكم خاص باعتبارهم القائمين على رأس فروع المرافق بالمحافظات فأوجب أن يكون تعيينهم بالاتفاق مع المحافظ كما أدرج الاعتمادات المالية اللازمة لمرتباتهم ومخصصاتهم بموازنات الإدارة المحلية ووضع حكماً قاطعاً بأنه لا يجوز نقلهم أو ترقيتهم إلا بعد أخذ رأى المحافظ ـ تطبيق.
الإجــــــــــراءات
بتاريخ 3/6/2000 أودع الأستاذ/ محمد مرغنى خيرى، المحامى وكيلاً عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقرير طعن قيد بجدولها تحت رقم 7239 لسنة 46 ق. عليا فى الحكم الصادر من المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا فى الدعوى رقم 62 لسنة 41ق بجلسة 5/4/2000 والذى قضى منطوقه بمجازاة/ ……………………. (الطاعن) بغرامة تعادل خمسة أضعاف الأجر الأساسى الذى يتقاضاه فى الشهر عند انتهاء خدمته.
وطلب الطاعن بنهاية طعنه ـ للأسباب الواردة به ـ الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والقضاء مجدداً ببراءة الطاعن مما نسب إليه مع ما يترتب على ذلك من آثار وبتاريخ 12/6/2000 تم إعلان الطعن إلى هيئة النيابة الإدارية .
وقد أعدت هيئة مفوضى الدولة تقريراً برأيها القانونى فى الطعن ارتأت بنهايته ـ للأسباب الواردة به ـ إلى الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه ومجازاة الطاعن بغرامة تعادل الأجر الأساسى الذى كان يتقاضاه فى الشهر عند انتهاء خدمته.
وتحدد لنظر الطعن أمام دائرة فحص الطعون جلسة 27/6/2001 وتم تداوله بهذه الجلسة والجلسات التالية على النحو الموضح بمحاضر الجلسات وبجلسة 9/1/2002 قررت الدائرة إحالة الطعن لدائرة الموضوع لنظره بجلسة 26/1/2002 وبهذه الجلسة والجلسات التالية تم تداول الطعن على النحو الموضح بمحاضر الجلسات وبجلسة 16/11/2002 قررت المحكمة حجز الطعن للحكم بجلسة 22/3/2003 وبهذه الجلسة قررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم لجلسة 26/4/2003 لإتمام المداولة وبهذه الجلسة قررت المحكمة مد أجل النطق بالحكم لجلسة اليوم بمناسبة أعياد تحرير سيناء.
المحكمــــــــــة
بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات وبعد المداولة قانونًا.
ومن حيث إنه عن شكل الطعن فإن الثابت من الأوراق أن الحكم المطعون فيه قد صدر بتاريخ 5/4/2000 وأقام الطاعن طعنه الماثل بتاريخ 3/6/2000 أى خلال المواعيد المقررة قانوناً وقد استوفى الطعن سائر أوضاعه الشكلية ويتعين الحكم بقبوله شكلاً.
ومن حيث إن موضوع الطعن يخلص ـ حسبما يبين من الأوراق ـ أنه بتاريخ 19/6/1999 أقامت النيابة الإدارية الدعوى رقم 62 لسنة 41ق. أمام المحكمة التأديبية لمستوى الإدارة العليا بإيداع تقرير اتهام قلم كتاب هذه المحكمة ضد/ ……………………….. مدير مديرية الشئون الصحية بالدقهلية سابقاً والمنتدب أميناً عاماً لمجلس الصحة بوزارة الصحة بالدرجة العالية (وكيل وزارة) لأنه اعتبارا من 6/5/1999 بدائرة عمله وبوصفه السابق خرج على مقتضي الواجب الوظيفى ولم ينفذ ما صدر إليه من أوامر وسلك مسلكاً غير لائق بأن نكل فى تحد وإصرار عن تنفيذ الأمر الصادر إليه بمقتضى القرار رقم 94 لسنة 1999من السلطة المختصة بندبه أمينا عاماً لمجلس الصحة بالوزارة على النحو المفصل بالأوراق.
وارتأت النيابة الإدارية أن المتهم بذلك قد ارتكب المخالفة الإدارية المنصوص عليها بالمادتين 76/3/8، 78/1 من القانون رقم 47/78 بنظام العاملين المدنيين بالدولة، وطلبت محاكمته بالمواد سالفة الذكر والمواد الواردة بتقرير الاتهام.
وتحدد لنظر الدعوى أمام المحكمة التأديبية جلسة 18/8/1999 وتم تداولها بهذه الجلسة والجلسات التالية على النحو الموضح بمحاضر الجلسات، وبجلسة 5/4/2000 صدر الحكم المطعون فيه بمجازاة الطاعن بغرامة تعادل خمسة أضعاف الأجر الأساسى الذى كان يتقاضاه فى الشهر عند انتهاء خدمته.
وقد أسس الحكم المطعون فيه قضاءه السابق على أساس أن الطاعن يشغل وظيفة مدير مديرية الشئون الصحية بالدقهلية وهو بهذه الصفة يتبع وزير الصحة الذى يختص بإصدار قرار شغل الوظيفة ونقله وندبه وكان على المحُال تنفيذ ما يصدر إليه من أوامر من وزير الصحة وتنفيذ القرار 94/1999 الصادر بندبه أميناً عاماً لمجلس الصحة بالوزارة من تاريخ صدوره من الوزير المختص وهو رئيسه، وإذ نكل عن تنفيذ هذا القرار فإنه يكون قد خرج على مقتضى الواجب ولا ينال من ذلك ما يثيره المتهم من أن القرار 94/99 صدر مخالفاً للمادة 96 من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية وأن المتهم وقع فى حرج بين وزير الصحة ومحافظ الدقهلية لأنه كان يجب على المحُال ـ أيا ما كان الرأى فى صحة القرار من عدمه ـ أن ينفذ قرار ندبه رقم 94/1999 باعتباره صادرا من السلطة الرئاسية الأعلى له وهو وزير الصحة ثم يلجأ للقضاء للطعن على القرار ومخالفته للائحة التنفيذية المشار إليها واستطرد الحكم أنه فى مجال تحديد الجزاء فإنه يتعين مراعاة أن المتهم أحيل للمعاش فى 24/2/2000.
ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون عليه قد صدر مخالفاً للقانون ذلك أن هذا القرار قد صدر غير مشروع وبطريقة غير مشروعة لمخالفته للمادة 52، 96 من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية والطاعن كمواطن قبل أن يكون موظفاً يفرض عليه طاعة القانون قبل إطاعة أمر رؤسائه، وأن الطاعن كان قد وقع بين شقى الرحى الأول هو الوزير فى العاصمة والثانى هو المحافظ فى الوحدة المحلية وقد حاول التنسيق بينهما وحل المشكلة وتنفيذ ما يصدر إليه من أوامر، كما نعى الطاعن على القرار أنه قد صدر متضمناً تعسفاً فى استعمال السلطة بما أظهره الوزير من أسباب القرار مدعياً سوء إدارة مرفق الصحة فى محافظة الدقهلية وإذا ما ارتأى ذلك فلا يكون الحل بنقله إلى الغربية، واستطرد الطاعن أن الحكم المطعون عليه قد شابه الغلو بما يرقى به إلى درجة المعيب بالانحراف.
ومن حيث إن مثار النزاع فى الطعن الماثل أنه قد ورد إلى النيابة الإدارية كتاب وكيل أول وزارة الصحة لقطاع مكتب وزير الصحة رقم 2433 فى 5/5/1999 مرفقاً به مذكرة السيد الأستاذ المستشار القانونى لوزير الصحة والسكان فى شأن ما نسب للدكتور/ ………….. (الطاعن) مدير مديرية الشئون الصحية بالدقهلية من عدم امتثاله لتنفيذ القرار الوزارى رقم 92/1999 الصادر فى 22/4/1999 بنقله من مديرية الصحة بالدقهلية للعمل مديراً للمديرية الصحية بالغربية مما أدى إلى إصدار القرار الوزارى رقم 94/99 فى 27/4/99 بندب المذكور للعمل أميناً عاماً لمجلس الصحة بالوزارة وأن المشكو فى حقه لم يقم بتنفيذ هذا القرار رغم التزامه بالمبادرة فى التنفيذ بإخلاء طرفه من الجهة التى يعمل بها إلى الجهة المنقول أو المنتدب إليها ثم ورد إلى النيابة كتاب وكيل أول وزارة الصحة لقطاع مكتب الوزير المؤرخ 9/5/99 بشأن ما نسب للمذكور من عدمه بتنفيذ قرار الندب رقم 94/1999وأرفق به المكاتبات المتبادلة بين محافظ الدقهلية والسيد/ وزير الصحة فى شأن اتفاق القرار المذكور مع أحكام قانون الحكم المحلى ولائحته التنفيذية وما توجبه المادة 96 من اللائحة التنفيذية من ضرورة أخذ رأى المحافظ حال نقل أو ترقية وكلاء الوزارة بالجهات الإدارية بالمحافظات وتولت النيابة الإدارية التحقيقات بالقضية رقم 573 لسنة 1999 اعتبارا من 6/5/1999.
وبسؤال الطاعن ومواجهته بما نسب إليه من مخالفات قرر أنه علم بالقرار رقم 92/1999 فى 6/5/1999 من الفاكس الوارد إلى المديرية مع صورة القرار الأخير 94/99 الصادر بندبه أميناً عاماً لمجلس الصحة بالوزارة، ونص القرار الأخير على أنه عليه إخلاء طرفه من المديرية واستلام العمل بالوزارة وأن عليه عدم مباشرة أى عمل فى المديرية أو توقيع أية مكاتبات وأن عدم استلام العمل بديوان عام الوزارة يعد انقطاعاً عن العمل، وأضاف أنه قام بعرض الأمر على المحافظ فى ذات اليوم باعتباره رئيسه المباشر ويعمل تحت قيادته بالمحافظة فأشر المحافظ على المذكرة بأنه لم يتم إخطاره بهذا القرار ولم يتم التنسيق بين الوزير وبينه فى هذا الشأن بالمخالفة للمادة 96 من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية وتأجيل التنفيذ لحين التنسيق مع السيد الدكتور/ وزير الصحة، واستطرد الطاعن أنه أصبح فى حرج بين المحافظ ووزير الصحة فى هذا الشأن وأنه لم يمتنع عن تنفيذ القرار وقدم للنيابة صورة القرارين الواردين إليه بالفاكس بتاريخ 6/5/1999.
وبسؤال الدكتور/ …………………….. وكيل أول وزارة الصحة لقطاع الرعاية الأساسية والوقائية قرر أن الدكتور/ وزير الصحة رأى أن من صالح العمل نقل الطاعن من موقعه كمدير لمديرية الصحة بالدقهلية إلى مدير مديرية الصحة بالغربية وعندما لم يمتثل الطاعن لهذا القرار أصدر الوزير القرار الثانى 94/99 ناسخاً للقرار الأول بندبه بديوان عام الوزارة أميناً عاماً لمجلس الصحة وهذا القرار يجب تنفيذه باعتباره صادراً من السلطة المختصة وباعتبار أن السيد الدكتور/ وزير الصحة هو السلطة المختصة بالنسبة لمديرى ووكلاء المديريات وأن درجاتهم المالية هى درجات الديوان العام بالوزارة ويتم شغلها عن طريق الإعلان وباعتبار مدير المديرية منوطًا به تنفيذ خطة وزارة الصحة فى المحافظة ومسئولاً مسئولية شخصية أمام الوزير الذى يملك سلطة إصدار قرار نقله أو ترقيته أو ندبه بصرف النظر عن سلطات المحافظ داخل المحافظة وأرفق بأقواله القرار الجمهورى رقم 242 لسنة 1996بتنظيم وزارة الصحة والسكان.
وانتهت النيابة الإدارية بمذكرتها المؤرخة 5/6/1999 إلى ثبوت المخالفة المنسوبة للطاعن وإحالته للمحكمة التأديبية لمحاكمته، وبناء على ذلك صدر الحكم المطعون عليه.
ومن حيث إن المادة 26 من القانون رقم 43/1979 معدلة بالقانون رقم 50/1981 والقانون رقم 145 لسنة 88 فى شأن الإدارة المحلية تنص على أن “يعتبر المحافظ ممثلاً للسلطة التنفيذية بالمحافظة ومشرفاً على تنفيذ السياسة العامة للدولة وعلى مرافق الخدمات والإنتاج فى نطاق المحافظة…”.
وتنص المادة 27 من ذات القانون على أن “يتولى المحافظ بالنسبة إلى جميع المرافق العامة التى تدخل فى اختصاص وحدات الإدارة المحلية وفقاً لأحكام هذا القانون جميع السلطات والاختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بمقتضى القوانين واللوائح ويكون المحافظ فى دائرة اختصاصه رئيساً لجميع الأجهزة والمرافق المحلية، وتكون للمحافظ السلطة المقررة للوزير بالنسبة للقرارات الصادرة من مجالس إدارات الهيئات العامة …. ويتولى الإشراف على المرافق القومية بدائرة المحافظة وكذلك جميع فروع الوزارات التى لم تنقل اختصاصاتها إلى الوحدات المحلية فيما عدا الهيئات القضائية والجهات المعاونة لها ….”.
وتنص المادة 27/ مكرراً على أن “يكون المحافظ رئيساً لجميع العاملين المدنيين فى نطاق المحافظة فى الجهات التى نقلت اختصاصاتها إلى الوحدات المحلية، ويمارس بالنسبة لهم جميع اختصاصات الوزير….”.
ومن حيث إن المادة 52 مكرر من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية رقم 43/79 والصادرة بقرار رئيس الوزراء رقم 1251/88 على أن “على الوزارات والجهات التى لم ينقل اختصاصها إلى الوحدات المحلية أن تخطر المحافظ بأسماء العاملين بفروعها بالمحافظة من المرشحين للترقية أو النقل ليبدى المحافظ رأيه فى كل عامل منهم قبل صدور القرار بترقيته أو نقله ….”.
وتنص المادة (96) من ذات اللائحة على أن يكون شغل وظائف مديرى ووكلاء المديريات بقرار من الوزير المختص بالاتفاق مع المحافظ وتدرج وظائفهم بموازنة الوزارة المختصة على سبيل التذكار على أن تدرج الاعتمادات المالية اللازمة لمرتباتهم ومخصصاتهم بموازنات وحدات الإدارة المحلية المختصة ولا يجوز نقل أى من هؤلاء أو ترقيته إلا بعد أخذ رأى المحافظ المختص.
ومن حيث إنه متى كان ما تقدم فإنه يبين من جميع النصوص سالفة الذكر أن المشرع قد جعل من المحافظ السلطة التنفيذية الأعلى فى محافظته والمسئول عن سير المرافق العامة بها أمام رئيس الوزراء وقد نيط به فى هذا الشأن الإشراف على جميع المرافق العامة بالمحافظة والعاملين بها سواء من انتقلت اختصاصاتهم للإدارة المحلية أو كانت مرافق قومية تابعة للجهات المركزية ـ عدا القضاء والجهات التابعة له ـ ولضمان حسن سير المرفق العام أوجب الشارع أن يتم التنسيق بين المحافظ والوزارات المعنية فى شأن تعيين أو نقل أو ترقية العاملين بالمحافظة والتابعين للوزارات فألزم الوزارة التى لم ينقل اختصاصها للوحدات المحلية بإخطار المحافظ بأسماء من يتم تعيينهم أو ترشيحهم للترقية أو النقل لإبداء رأيه فى كل عامل قبل صدور القرار، وقد اختص المشرع مديرى ووكلاء المديريات بحكم خاص باعتبارهم القائمين على رأس فروع المرافق بالمحافظات فأوجب أن يكون تعيينهم بالاتفاق مع المحافظ كما أدرج الاعتمادات المالية اللازمة لمرتباتهم ومخصصاتهم بموازنات الإدارة المحلية، ووضع حكما قاطعاً بأن لا يجوز نقلهم أو ترقيتهم إلا بعد أخذ رأى المحافظ ـ كل ذلك ضمانا لحسن سير المرفق العام وألاّ يفاجأ المحافظ بنقل أى منهم أو تعيينه دون علمه مما قد يؤثر على سلامة المرفق وحسن سيره ويؤدى إلى الاضطراب فى العمل والتضارب فى القرارات.
فإذا ما صدر قرار بنقل مدير إحدى المديريات وجب أخذ رأى المحافظ فى ذلك وإذا ما عرض الأمر على المحافظ لإبداء رأيه فإن ذلك لا يتعدى هذه الحدود المقررة قانوناً وهى أخذ رأى المحافظ.
ومن حيث إنه عن المخالفة المنسوبة للطاعن من أنه اعتباراً من 6/5/1999 قد نكل فى تحدٍ وإصرار عن تنفيذ الأمر الصادر إليه بمقتضى القرار رقم 94 لسنة 1999 من السلطة المختصة بندبه أميناً عاماً لمجلس الصحة بالوزارة، فإن الثابت من الأوراق والتحقيقات أنه بتاريخ 27/4/1999 قد صدر القرار رقم 94/1999 بندب الطاعن أميناً عاماً لمجلس الصحة الوقائية بوزارة الصحة من عمله كمدير لمديرية الصحة بالدقهلية وقد أخطر الطاعن بهذا القرار فى 6/5/1999 وقد تضمن القرار بأنه يحظر عليكم مباشرة أى عمل بالمديرية أو التوقيع على أى مكاتبات تخص المديرية كما أن تراخيكم في استلام العمل بوظيفة أمين عام مجلس الصحة يعد انقطاعاً عن العمل دون عذر أو مبرر قانونى وهو ما يعرضكم للمساءلة القانونية.
وبذات التاريخ أعد الطاعن مذكرة للعرض على السيد/ محافظ الدقهلية تضمنت عرض الفاكس الوارد إليه بضرورة تسلم العمل بديوان عام الوزارة وإخلاء طرفه من المديرية وإلاَّ اعتبر ذلك انقطاعاً عن العمل وأنه محظور عليه توقيع أية مكاتبات أو اتخاذ أى قرار.
وتأشر على هذه المذكرة من السيد محافظ الدقهلية “بأن قرار الندب المشار إليه لم يتم إخطار المحافظ ولم يتم التنسيق بينه وبين وزير الصحة كما تقضى أحكام المواد القانونية المنظمة لشغل وظائف مديرى ووكلاء المديريات أو نقلهم، وبناءً عليه يرجى تنفيذ القرار لحين التنسيق مع السيد وزير الصحة فى هذا الشأن”.
وأرسل كتاب السيد/ محافظ الدقهلية إلى السيد الدكتور/ وزير الصحة يطلب تأجيل تنفيذ القرار المشار إليه لحين التنسيق بين الجهتين إعمالا لأحكام القانون وذلك لمخالفة هذا القرار للمادة 96 من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية .
وتم الرد على السيد/ محافظ الدقهلية بكتاب السيد الدكتور/ وزير الصحة والذى تضمن أن الاختصاص بشغل وظيفة مديرى الشئون الصحية بالمحافظات ينعقد لوزير الصحة طبقاً لأحكام المادة 96 من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية، وأن عدم تسلم المذكور لعمله بالوزارة يعد انقطاعاً عن العمل.
ومن حيث إنه متى كان ما تقدم فإن ما بدر من الطاعن من عرض الأمر بالنسبة لنقله
أو ندبه على المحافظ المختص بصفته رئيسه المباشر فى المحافظة والمشرف على مديرية الصحة بوصفها فرعاً للمرفق العام بما تضمنه لا يمثل تحد أو إجراء من الطاعن على عدم تنفيذ قرار ندبه، الأمر الذى يتعين معه عدم مساءلته عن المخالفة المنسوبة إليه على النحو الوارد بتقرير الاتهام (من نكوله فى تحد وإصرار) ويتعين لذلك إلغاء الحكم المطعون عليه فيما يتعلق بهذا الشق، إلا أن ذلك لا ينفى مخالفة الطاعن لأمر رئاسته المباشرة بوزارة الصحة والمتمثلة فى وزير الصحة وكان يتعين عليه تنفيذ الأمر الصادر إليه ـ مع إخطاره للمحافظ بذلك ـ وأن التنسيق بين المحافظ والوزير المختص أمر يرجع إليهما ولا يكون للطاعن أن ينتظر نتيجة هذا التنسيق بما يمثل الضرر المتيقن من المخالفة التى يمكن نسبتها للطاعن فى هذا الشأن وهو التراخى فى تنفيذ أمر النقل الصادر من وزير الصحة ويتعين مجازاته عن ذلك تأديبياً بغرامة مقدارها مائة جنيه.
فلهذه الأسباب
حكمت المحكمة
بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون عليه فيما قضى به من مجازاة الطاعن بغرامة تعادل خمسة أضعاف الأجر الأساسى الذى كان يتقاضاه فى الشهر عند انتهاء الخدمة وما يترتب على ذلك من آثار، والقضاء مجدداً بمجازاته بغرامة مقدارها مائة جنيه.