الطعن رقم 2154 لسنة 46 قضائية عليا

جلسة 15 من يونيو سنة 2002م

برئاسة السيد الأستاذ المستشار/ د. فاروق عبد البر السيد

نائب رئيس مجلس الدولة ورئيس المحكمة

وعضوية السادة الأساتذة المستشارين/ يحيى عبد الرحمن يوسف، ونجيب محمد إسماعيل، ود. محمود محمد صبحى العطار، ومحمد عبد الحميد أبو الفتوح.

نواب رئيس مجلس الدولة

وبحضور السيد الأستاذ المستشار المساعد/ محمد محمود حسن خالد.

مفوض الدولة

وسكرتارية السيد/ سيد رمضان عشماوى.                 

سكرتير المحكمة

الطعن رقم 2154 لسنة 46  قضائية عليا

عاملون مدنيون بالدولة

ـ بدلات ـ بدل عضوية وبدل حضور الجلسات واللجان ـ سلطة المحافظ فى تقريره ـ حدودها.

المادتان الأولى والثانية من قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965بشأن بدل عضوية وبدل حضور الجلسات واللجان.

المحافظ له ذات السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء بالنسبة للمرافق العامة التى تدخل فى اختصاصات وحدات الإدارة المحلية ولجميع العاملين بها, فله أن يصدر من القرارات مما يجوز للوزراء إصداره طالما أنها تتعلق بالمرافق العامة التى تدخل فى اختصاصات وحدات الإدارة المحلية فى نطاق محافظته, ويلتزم فى إصداره لهذه القرارات بكافة القوانين والقرارات الجمهورية باعتبار أن الأخيرة تعلو فى قوة إلزامها القرارات الوزارية التى يصدرها الوزراء ومَنْ فى حكمهم ـ قرار رئيس الجمهورية بشأن بدل عضوية وبدل حضور الجلسات واللجان من العموم والشمول بحيث يشمل العاملين بالجهاز الإدارى للدولة ووحدات الإدارة المحلية, فما يتم تشكيله من مجالس إدارة أو لجان بقرارات وزارية سواء كانت صادرة من الوزراء الأعضاء فى مجلس الوزراء أو ممن لهم اختصاصات وسلطات الوزراء من المحافظين يخضع لأحكام القرار الجمهورى المشار إليه ويسرى بشأنها الحظر المنصوص عليه فى المادة الثانية منه ـ تطبيق.

الإجــــــــــراءات

فى يوم الأحد الموافق 23/1/2000 أودع الأستاذ / محسن طه حمامى ـ المحامى بالنقض عن الطاعن قلم كتاب المحكمة الإدارية العليا تقريرًا بالطعن فى الحكم الصادر من محكمة القضاء الإدارى فى الدعوى رقم 1093 لسنة 49 ق. بجلسة 29/11/1999 والقاضى بقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا وألزمت المدعى المصروفات.

وطلب الطاعن فى ختام تقرير طعنه ـ للأسباب الواردة به ـ الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع بإلغاء الحكم المطعون فيه والحكم له بما سبق أن طلب الحكم له به مع إلزام المطعون ضدهم على سبيل التضامن بالمصروفات ومقابل أتعاب المحاماة.

وأعلن الطعن قانونًا للمطعون ضدهم وقدمت هيئة مفوضى الدولة تقريرًا بالرأى القانونى ارتأت فيه الحكم بقبول الطعن شكلاً وفى الموضوع برفضه وإلزام الطاعن بالمصروفات.

وتدوول الطعن أمام دائرة فحص الطعون على النحو المبين بمحاضر الجلسات، وبجلسة 11/2/2002 قررت الدائرة إحالته إلى المحكمة الإدارية العليا ـ الدائرة الثانية موضوع ـ وحددت لنظره أمامها جلسة 16/3/2002 وقد نظر الطعن أمامها إلى أن قررت المحكمة إصدار الحكم فيه بجلسة 15/6/2002 مع التصريح بإيداع مذكرات خلال أسبوع, وبجلسة اليوم صدر الحكم، وأودعت مسودته المشتملة على أسبابه عند النطق به.

المحكمــــــــــة

بعد الاطلاع على الأوراق وسماع الإيضاحات، وبعد المداولة قانونًا.

ومن حيث إن الطعن استوفى سائر أوضاعه الشكلية.

ومن حيث إن وقائع هذا الطعن تتحصل ـ حسبما يبين من الاطلاع على أوراقه ـ فى أنه بتاريخ 7/11/1994 أقام المدعى ـ الطاعن بالطعن الماثل ـ الدعوى رقم 1093 لسنة 49 ق. أمام محكمة القضاء الإدارى طالبًا فى ختامها الحكم بإلزام المدعى عليه الثالث بأن يؤدى له مبلغ 52960 جنيهًا مستحقاته عن عمله بمشروع المحاجر والفوائد القانونية من تاريخ الاستحقاق حتى تاريخ السداد مع إلزامه المصروفات.

وقال المدعى ـ شرحًا لدعواه ـ إن محافظ بنى سويف أصدر القرار رقم 210 لسنة 1980 بإنشاء مشروع استغلال المحاجر ببنى سويف. ونصت المادة الثالثة من هذا القرار على أن “يتولى إدارة المشروع مجلس إدارة صدر بتشكيله قرار من المحافظ”. ونصت المادة الثالثة على أن ينظم العمل بالمشروع وفقًا لأحكام النظام الأساسى.

وفى عام 1981 أصدر محافظ بنى سويف لائحة النظام الأساسى للمشروع. ونصت المادة الأولى من هذه اللائحة على اعتبار المشروع من مشروعات المحافظة ويحول من خارج اعتماد الميزانية العامة. ونصت المادة الثانية على أن يدير المشروع مجلس إدارة يصدر تشكيله ويعين رئيسه بقرار من المحافظ.

كما أصدر المحافظ لائحة البدلات والمكافآت والأجور الإضافية للعاملين بالمشروع، وتضمنت استحقاق كل عضو من أعضاء مجلس الإدارة مبلغ 3 جنيهات، بدل حضور عن كل جلسة وذلك بخلاف الحوافز والمكافآت والأجور الإضافية وأن يخصص لمجلس الإدارة نسبة 2.5% من صافى أرباح المشروع.

وأضاف المدعى أنه تم تعيينه رئيسًا لمجلس إدارة المشروع بقرار محافظ بنى سويف رقم 176 لسنة 1990 أثناء شغله وظيفة سكرتير عام محافظة بنى سويف، وبالتالى فإنه يكون مستحقًا لمكافآت عضوية مجلس إدارة المشروع من الميزانيات الخاصة بهذا المشروع منذ تاريخ تعيينه فى 1/9/1990. كما نص قرار المحافظ الصادر عام 1981 على تخصيص نسبة 1% من صافى أرباح المشروع للجهاز الإشرافى بالمحافظة، وقد اصطلح فى التطبيق على أن الجهاز الإشرافى يشمل المحافظ والسكرتير العام والسكرتير العام المساعد بالمحافظة.

واستطرد المدعى موضحًا مفردات مستحقاته المشار إليها وأنه طالب جهة الإدارة بصرفها له فردت عليه بأنها تلقت كتابًا من رئيس مجلس الوزراء بحظر صرف أية مكافآت من مشروعات التنمية لقيادات الإدارة المحلية, وذلك على الرغم من أن حقوقه المشار إليها قررتها لوائح منظمة لإدارة المشروع مقابل الجهود التى يؤديها فلا يجوز وصفها بالمكافآت، فضلاً عن أنه لا يجوز فرض عمل بدون مقابل عادل له.

واختتم المدعى صحيفة دعواه بالطلبات سالفة البيان.

وبجلسة 23/2/1998 أحالت المحكمة الدعوى إلى مكتب خبراء وزارة العدل ببنى سويف وبعد ورود الدعوى من مكتب خبراء وزارة العدل أودع المدعى عريضة معلنة تضمنت طلبه الحكم له بأحقيته فى المبلغ الوارد بتقرير الخبير وهو 53392.609 جنيهًا.

وبجلسة 29/11/1999 أصدرت المحكمة حكمها الطعين والقاضى بقبول الدعوى شكلاً ورفضها موضوعًا.

وشيَّدت المحكمة قضاءها بعد أن استعرضت نص المادتين 1, 2  من قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965 بشأن مكافأة عضوية وبدل حضور الجلسات واللجان على أنه لما كان الثابت من الأوراق أن المدعى كان يشغل وظيفة سكرتير عام محافظ بنى سويف خلال الفترة التى عمل فيها رئيسًا لمجلس إدارة مشروع المحاجر بالمحافظة أى أنه من ضمن المدرجة وظائفهم فى الجهة التى ينعقد فيها مجلس إدارة المشروع المشار إليه ومن ثَمَّ فإنه لا يستحق المبالغ المطالب بها المقررة للعاملين بالمشروع لتعارض منحه إياها مع الحظر الوارد بالمادة الثانية فى قرار رئيس الجمهورية سالف الإشارة إليه.

وانتهت المحكمة إلى إصدار حكمها الطعين.

ومن حيث إن مبنى الطعن الماثل أن الحكم المطعون فيه خالف القانون وجَانَبََه الصواب وعدم تحصيله للوقائع ذلك لأن قانون العاملين المدنيين بالدولة رقم 47 لسنة 1978 نص فى المادة 46 منه على أن يستحق شاغل الوظيفة مقابلاً عن الجهود غير العادية والأعمال الإضافية التى يُكَلَّفُ بها من الجهة المختصة، وذلك طبقًا للنظام الذى تضعه السلطة المختصة وأن السلطة المختصة أصدرت نظامًا يتناول الحقوق المالية للقائمين على مشروع المحاجر فى عام 1981 وذلك فى ظل العمل بأحكام القانون رقم 47 لسنة 1978 فمن ثَمَّ تكون أحكام القرار الجمهورى رقم 71 لسنة 1965 سالف الإشارة إليه ممنوحة ضمنيًا بما خوَّله القانون للسلطة المختصة من حق تنظيم ما يستحق للعاملين عن الجهود غير العادية أو الأعمال الإضافية وأضاف أن وظيفة سكرتير عام المحافظة التابعة للأمانة العامة للحكم المحلى لا شأن لها بمشروع المحاجر الذى يكلف به أىُّ من العاملين ومنهم سكرتيرو عموم المحافظات بالقيام بأعمال متصلة بها, فإذا أسند إليهم عمل من هذا الشأن قام حقهم فى استحقاق ما يقابل هذا العمل, وأن توجيهات رئيس الوزراء التى وردت بكتابه إلى المحافظين بعدم صرف أية مكافآت من مشروعات التنمية لقيادات الإدارة المحلية لا تمتد إلى حد تعطيل حقوق أوجبها القانون.

وانتهى الطاعن فى عريضة طعنه إلى طلب الحكم له بالطلبات سالفة البيان.

ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن محافظ بنى سويف كان قد أصدر القرار رقم 210 لسنة 1980 بإصدار لائحة النظام الأساسى لمشروع استغلال المحاجر بالمحافظة، وتضمَّن أن يدير المشروع مجلس إدارة مركزى يكون مقره المحافظة ويتقاضى مجلس إدارة وأعضاء لجان المراكز بدل حضور جلسات, وتضمنت لائحة البدلات والمكافآت صرف نسبة 2.5% من صافى أرباح المشروع لأعضاء مجلس الإدارة ونسبة 1% للأجهزة الإشرافية بالمحافظة .

وبتاريخ 1/9/1990 أصدر محافظ بنى سويف قراره رقم 176 لسنة 1990 بتعيين المدعى الذى يشغل وظيفة سكرتير عام المحافظة رئيسًا لمجلس إدارة مشروع المحاجر ولم تقم جهة الإدارة بصرف أية مبالغ للمطعون ضده عن عمله بالمشروع استنادًا إلى الحظر الوارد بالمادة الثانية من القرار الجمهورى رقم 71 لسنة 1965 التى تحظر منح مكافآت أو بدل حضور جلسات لأعضاء مجلس الإدارة وأعضاء اللجان المدرجة وظائفهم فى الجهة التى ينعقد فيها المجلس أو اللجنة فضلاً عن توجيهات السيد رئيس الجمهورية بشأن عدم صرف أية مبالغ تحت أى مسمى فى أىٍّ من مشروعات التنمية بالمحافظة للمحافظين وكافة المستويات القيادية وذلك اعتبارًا من 22/7/1989 وكذا كتاب السيد رئيس مجلس الوزراء لمحافظ بنى سويف بضرورة الالتزام بعدم صرف أية مكافآت من مشروعات التنمية لقيادات الإدارة المحلية تحت أى مسمى, بالإضافة إلى اعتراض الجهاز المركزى للمحاسبات على صرف أية بدلات
أو مكافآت فى هذا الشأن, مما حدا بالطاعن إلى إقامة دعواه.

ومن حيث إن المادة الأولى من قرار رئيس الجمهورية رقم 71/1965 بشأن بدل عضوية وبدل حضور الجلسات واللجان تنص على أن: “تمنح مكافأة عضوية أو بدل حضور جلسات لأعضاء مجالس إدارة الهيئات أو المؤسسات العامة ولجانها الفرعية ومجالس البحوث والمعاهد وأعضاء اللجان الأخرى التى يصدر بتشكيلها قانون أو قرار جمهوري, ويجوز منح مكافأة
أو بدل الحضور لأعضاء اللجان التى يصدر بتشكيلها قرارات وزارية”.

وتنص المادة الثانية من هذا القرار على أن “لا تمنح المكافأة أو البدل المشار إليه فى المادة السابقة للأعضاء المدرجة وظائفهم فى الجهة التى ينعقد فيها المجلس أو اللجنة أو يكونون منتدبين أو معارين لها”.

ومن حيث إنه بالاطلاع على صورة الخطاب الموجه من السيد رئيس مجلس الوزراء إلى السيد محافظ بنى سويف والمؤرخ فى 10/1/1991 (والوارد ضمن حافظة المستندات المقدمة من هيئة قضايا الدولة إلى محكمة القضاء الإدارى بجلستها المنعقدة بتاريخ 2/4/1995) تبين أن نصه الآتى: “تأكيدًا على ما سبق إخطار سيادتكم به الكتاب رقم 518 بتاريخ 22/7/1989 بشأن عدم صرف أية مكافآت من مشروعات التنمية لقيادات الإدارة المحلية تحت أى مسمى…. أرجو ضرورة الالتزام بما جاء بهذا الكتاب من توجيهات وإلا سنضطر آسفين لاتخاذ الإجراءات القانونية والتأديبية فى شأن من يثبت مخالفتهم لهذه التعليمات”.

وقد تأشر على هذا الكتاب من السيد محافظ بنى سويف للسيد السكرتير العام لطلب التنبيه بتنفيذه بكل دقة وعرضه على السادة قيادات المحافظة للتأشير بالعلم, وقد وقَّع الطاعن على هذا الكتاب بصفته سكرتير عام المحافظة كما وقع عليه السادة رؤساء المراكز بالمحافظة.

ومن حيث إنه لما كان ما تقدم وكان الثابت من الأوراق أن الطاعن تم تعيينه رئيسًا لمجلس إدارة مشروع المحاجر بقرار محافظ بنى سويف أثناء شغله وظيفة سكرتير عام محافظ بنى سويف, أى أنه ضمن المدرجة وظائفهم فى الجهة التى ينعقد فيها مجلس إدارة المشروع المشار إليه فمن ثَمَّ فإنه لا يستحق المبالغ المطالب بها المقررة للعاملين بالمشروع لتعارض منحه إياها مع الحظر الوارد بالمادة الثانية من قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965 سالف الإشارة إليه .

ولا يغير من ذلك ما استند إليه الطاعن من صدور لائحة من محافظ بنى سويف بالبدلات والمكافآت والأجور الإضافية للعاملين بالمشروع وبدل حضور الجلسات إذ إنه لا يجوز مخالفة هذه اللائحة لأحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965 عملاً بمبدأ التدرج التشريعى للقوانين واللوائح ومن ثَمَّ فلا يجوز الاستناد إلى قرارات تكون قد صدرت فى هذا الصدد بالمخالفة لأحكام قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965.

ولا ينال من النتيجة السالفة ما أثير فى هذا الشأن من أن الحظر المنصوص عليه فى القرار الجمهورى قاصر على المجالس واللجان التى يصدر بتشكيلها قانون أو قرار جمهورى
أو قرارات وزارية فى حين أن القرار الصادر بتشكيل مجلس إدارة مشروع المحاجر قد صدر من محافظ بنى سويف، وبالتالى فهو ليس قرارًا وزاريًا مما ينطبق بشأنه الحظر الوارد بالمادة الثانية من قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965، إذ إن ذلك مردود عليه بأنه طبقًا لقانون الإدارة المحلية رقم 43 لسنة 1979 وتعديلاته فإن المحافظ له ذات السلطات والاختصاصات المقررة للوزراء بالنسبة للمرافق العامة التى تدخل فى اختصاصات وحدات الإدارة المحلية ولجميع العاملين بها ومقتضى ذلك أن المحافظ له أن يصدر من القرارات مما يجوز للوزراء إصدارها طالما أن هذه القرارات تتعلق بالمرافق العامة التى تدخل فى اختصاصات وحدات الإدارة المحلية فى نطاق محافظته ويلتزم المحافظ فى إصداره لهذه القرارات بكافة القوانين والقرارات الجمهورية باعتبار أن الأخيرة تعلو فى قوة إلزامها القرارات الوزارية التى يصدرها الوزراء ومن فى حكمهم “وأنه طالما أن قرار رئيس الجمهورية رقم 71 لسنة 1965 من العموم والشمول بحيث يشمل العاملين بالجهاز الإدارى للدولة ووحدات الإدارة المحلية فإن ما يتم تشكيله من مجالس إدارة أو لجان بقرارات وزارية سواء أكانت هذه القرارات صادرة من الوزراء لأعضاء فى مجلس الوزراء أو ممن لهم اختصاصات وسلطات الوزراء من المحافظين يخضع لأحكام القرار الجمهورى سالف الإشارة إليه ويسرى بشأنها الحظر المنصوص عليه فى المادة الثانية من هذا القرار.

كما لا ينال من ذلك ما ذكره الطاعن فى عريضة طعنه فى أن أحكام القرار الجمهورى رقم 71 لسنة 1965 منسوخة بما تضمَّنه القانون رقم 47 لسنة 1978 بشأن العاملين المدنيين بالدولة فى المادة 46 منه والتى قررت أنه يستحق شاغل الوظيفة مقابلاً عن الجهود غير العادية والأعمال الإضافية التى يُكَلَّفُ بها من الجهة المختصة وذلك طبقًا للنظام الذى تضعه السلطة المختصة وأن السلطة المختصة أصدرت نظامًا يتناول الحقوق المالية للقائمين على مشروع المحاجر عام 1981 فإن ذلك مردود عليه بأن أحكام القانون رقم 47/1978 لم تتضمن نسخًا لأحكام القرار الجمهورى رقم 71 لسنة 1965 الذى حدد شروط منح مكافأة عضوية أو بدل حضور جلسات الأعضاء فى مجالس إدارة الهيئات والمؤسسات العامة ولجانها الفرعية ومجالس البحوث والمعاهد وغيرها من اللجان وأنه لا يتعارض مع أحكام القانون رقم 47 لسنة 1978 سالف الإشارة إليه, ومن ثَمَّ فإن هذا الوجه من أوجه الطعن لا سند له متعين الرفض.

ومن حيث إن الحكم المطعون فيه قد أخذ بهذا المذهب فإنه يكون متفقًا والتطبيق الصحيح لحكم القانون، ويكون الطعن الماثل غير قائم على سند من القانون جديرًا بالرفض.

ومن حيث إن من خسر الدعوى يلزم بمصروفاتها عملاً بنص المادة (184) من قانون المرافعات.

فلهذه الأسباب

حكمت المحكمة

بقبول الطعن شكلاً، ورفضه موضوعًا, وألزمت الطاعن المصروفات.